II SA/Bk 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na niewykonanie przez Wojewodę P. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. o sygnaturze akt II OSK 208/06 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat S. T. – K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- W dniu 8 września 2008 r. J.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na nierespektowanie przez Wojewodę P. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2007r. w sprawie o sygn. akt II OSK 208/06. W ocenie skarżącej, z uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika, że organy administracji powinny traktować ją jako stronę każdego postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących budowy obory, zbiornika na gnojówkę i związanych z inwestycją realizowaną przez A.H. na działce o numerze [...] we wsi I. Skarżąca wywiodła, że mając własną działkę po sąsiedzku posiada interes prawny w świetle art. 28 kpa do tego, by być stroną postępowania. Cytując przepis art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej jako ppsa) skarżąca wskazała, że wszystkie sądy i organy są związane wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt IIOSK 208/06. Przywołując fragmenty uzasadnienia NSA z wyroku w sprawie IIOSK 208/06 skarżąca zinterpretowała je w ten sposób, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tymczasem organy nadzoru budowlanego w swoich postępowaniach nie traktują skarżącej jako strony postępowania, zaś wszelkie wystąpienia skarżącej są kwalifikowane do trybu skargowego, skutkiem czego były wnoszone przez nią skargi do WSA w Białymstoku na bezczynność organów (IISAB/Bk 46/08, IISAB/Bk 47/08, IISAB/Bk 48/08, IISAB/Bk 51/08, IISAB/Bk 55/08). Przed wniesieniem niniejszej skargi J..W. pismem z dnia 18.04.2008r. wezwała Wojewodę P. do respektowania, w trybie art. 170 w związku z art. 52 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyroku NSA z dnia 28.03.2007r. (IIOSK 208/06). W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 03.05.2008r. organ poinformował, że znana jest mu treść ww. wyroku NSA oraz, że przestrzega wszystkich wyroków sądów administracyjnych. Zdaniem organu, NSA we wskazanym wyroku nie stwierdził jednoznacznie, że skarżąca winna być uznana jako strona każdego postępowania prowadzonego przed wojewodą. W skardze do sądu administracyjnego J.W. wniosła o to, by Sąd orzekł, iż jest ona stroną postępowania administracyjnego w świetle wyroku NSA z dnia 28.03.2007r. IIOSK 208/06, objętego pozwoleniem na budowę Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r. Wniosła również o nałożenie na organ skarżony kary pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 03.05.2008 r. Zdaniem organu, z wyroku NSA w sprawie IIOSK 208/06 nie wynika, że J.W. ma być traktowana jako strona postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej przez A.H. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że J.W. nie ma interesu w tym, by być uznana za stronę we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed Wojewodą P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, albowiem jej zarzuty były nieuzasadnione, Bezspornym jest fakt, iż skarżąca wniosła skargę na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2007r. w sprawie o sygn. akt IIOSK 208/06. Postępowanie w tym przedmiocie reguluje art. 154 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa. Przepis art. 154 § 1 ppsa stanowi min.:"... w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 30.05.2001r. IISA 2015/00, niepubl.). Przepis art. 154 ppsa odnosi się tylko do tego organu administracji, którego decyzja (lub inny akt) została poddana kontroli sądowej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2007r. został wydany w następstwie skargi kasacyjnej pani J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z 9.06.2005r. sygn. akt IISA/Bk 51/05), oddalającego skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...].12.2004r. umarzającą postępowanie odwoławcze. W decyzji tej Wojewoda P. stwierdził, że odwołanie pani J.W. od decyzji Starosty H. z dnia [...].11.2004r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego, zbiorników na gnojowicę z wniosku A.H., nie może być rozpatrzone, gdyż pani J.W. nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28.03.2007r. (IIOSK 208/06) uchylił wyrok WSA w Białymstoku, jak też decyzję Wojewody P. z dnia [...].12.2004r., nakazując Wojewodzie P. wszechstronne wyjaśnienie oddziaływania inwestycji A.H. na działkę J.W., co w efekcie miałoby doprowadzić do oceny, czy skarżącą można będzie uznać za stronę postępowania. Po wydaniu wyroku przez NSA (IIOSK 208/06) Wojewoda P. decyzją z dnia [...].06.2007r. umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty H. z dnia [...].11.2004r. została uchylona przez tegoż Starostę decyzją z dnia [...].08.2006r. w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić należy, iż kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IIOSK 208/06 została poddana decyzja Wojewody P. z dnia [...].12.2004r., a nie jakikolwiek akt tego organu. Po wyroku NSA okoliczności sprawy zmieniły się, wobec czego organ ten ponownie umorzył postępowanie w sprawie, jednak tym razem z innych przyczyn niż poprzednio (vide: decyzja wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r.). Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących niewykonania przez Wojewodę P. wyroku NSA z dnia 28.03.2007r. (IIOSK 208/06) wskazać należy, iż organ ten nie naruszył w żaden sposób przepisów procedury administracyjnej w prowadzonym na nowo postępowaniu. Skarga na niewykonanie wyroku może być wniesiona w dwóch tylko przypadkach, a mianowicie: - w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, albo - w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyr. NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, niepubl.). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 § 1 ppsa, mamy zatem do czynienia, kiedy organ po wydaniu przez sąd orzeczenia uchylającego decyzje lub stwierdzającego jej nieważność, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, w terminach w prawie określonych. Jeżeli orzeczenie sądu zobowiązuje organ do wydania decyzji w oznaczonym terminie, to wydanie decyzji po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, LEX nr 77621). Czym innym jest zaś odstąpienie do oceny prawnej sądu wyrażonej w wyroku podlegającym wykonaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylenia się od zastosowania do orzeczenia sądowego, lecz polega na nieprawidłowym wykonaniu orzeczenia (por. wyr. NSA z 27 marca 2001 r., I SA 2519/00, niepubl.). Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. post. NSA z dnia 25 maja 2001 r., V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117). Odnośnie zaś nałożenia na organ grzywny, o co wnioskowała skarżąca, podkreślić należy, iż zastosowanie jej może mieć miejsce wówczas, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności organy administracji publicznej pozostają w bezczynności i to z przyczyn zależnych od nich. Jeżeli organ I instancji wydał decyzję, której rozstrzygnięcie – zdaniem skarżącej – nie uwzględnia stanowiska sądu wyrażonego w wyroku uchylającym poprzednią decyzję, to należy przyjąć, iż nie może to skutkować ukaraniem go grzywną na podstawie art. 154 § 1 ppsa. Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być natomiast zwalczane na drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji (vide: wyrok NSA z 25.11.2005 r., I OSK 426/05, LEX Nr 198147). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, iż Wojewoda P. nie pozostaje i nie pozostawał w chwili wniesienia skargi w bezczynności z wydaniem decyzji w sprawie, do czego zobowiązywał wyrok NSA z 28.03.2007 r. Z przyczyn formalnych była to decyzja procesowa umarzająca postępowanie w sprawie, albowiem ku temu zaistniały przesłanki, co organ wyraził dostatecznie w uzasadnieniu decyzji dnia [...] czerwca 2007 r. W tych okolicznościach nie może być mowy o jakimkolwiek zaniechaniu ze strony organu w wydaniu stosownego aktu. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie administracyjne strona miała możliwość jego kwestionowania w drodze odwoławczej. Odnosząc się zaś merytorycznie do kwestii traktowania skarżącej jako strony w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji prowadzonej przez A.H., skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku stwierdza, iż rację ma organ, twierdząc, iż nie jest możliwe traktowanie J.W. jako strony w każdym postępowaniu prowadzonym przed tym organem. Postępowanie administracyjne toczy się każde z osobna i w każdym z nich badana jest odrębnie kwestia legitymacji procesowej osób mogących brać w nim udział. O tym czy dana osoba może być stroną danego postępowania administracyjnego decyduje każdorazowo organ prowadzony sprawę. Nie jest możliwe na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uznanie jakiejś osoby za stronę w każdym postępowaniu, czy w jakiejkolwiek większej ilości postępowań toczących się przed danym organem administracji publicznej. Ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z 28.03.2007 r. została nieprawidłowo przez stronę zinterpretowana, albowiem w żadnym miejscu tego orzeczenia nie ma mowy o tym, że J.W. ma być traktowana jako strona we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed Wojewodą P. Subiektywne przekonanie skarżącej o tym, że NSA w wyroku z dnia 28.03.2007r. (IIOSK 208/06) nakazał traktować ją jako stronę wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A.H., jest nieuprawnione i mylące. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie przez organ (czy sąd) orzeczenia, które w sposób abstrakcyjny tj. niezwiązany z konkretnym postępowaniem, przyznawałoby danemu podmiotowi status strony. Przesłanką uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie interesu prawnego. Interes prawny, co należy podkreślić, jest kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Końcowo należy też wskazać, iż skarga na niewykonanie wyroku sądu II instancji uchylającego wyrok sądu I instancji nie mogła być uwzględniona także z przyczyn formalnych. Aby skuteczna była skarga na niewykonanie danego orzeczenia, wyrok taki musi nadawać się do wykonania. Zgodnie z literaturą przedmiotu zarówno w procesie cywilnym jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym do wykonania nie nadają się orzeczenia oddalające żądanie powoda lub wnioskodawcy oraz – co do zasady – orzeczenia niezawierające rozstrzygnięć merytorycznych, lecz jedynie "decyzję o procesie", np. orzeczenie sądu odwoławczego uchylające orzeczenie sądu pierwszej instancji (vide: S. Hanausek, w: W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego, t. III, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 314). Wykonalność orzeczeń sądowych w postępowaniu sądowo – administracyjnym należy podobnie oceniać jak w procedurze cywilnej. Wyrok sądu administracyjnego rozstrzygający o istocie sporu między skarżącym i organem administracyjnym — zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności — niezależnie od tego, czy skargę uwzględnia, czy też ją oddala, w zakresie tego rozstrzygnięcia nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno sądowym, jak i administracyjnym. Wyrok oddalający skargę nie nadaje się do wykonania ze względów oczywistych. Natomiast wyrok uwzględniający skargę, np. uchylający zaskarżoną decyzję, również nie może zostać wykonany przez wdrożenie postępowania egzekucyjnego sądowego lub administracyjnego, ponieważ nie zasądza żadnego konkretnego świadczenia ani nie kształtuje nowego stosunku materialnoprawnego. Postępowanie organu administracyjnego po wydaniu takiego wyroku zgodne z orzeczeniem zawartym w sentencji wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 ppsa), nie może więc być traktowane jako wykonanie wyroku w znaczeniu wyżej przyjętym. Wykonaniu podlegają jedynie te rozstrzygnięcia zawarte w orzeczeniach sądu administracyjnego (wyrokach — niezależnie od tego, czy uwzględniają skargę, czy też ją oddalają, postanowieniach, zarządzeniach), które nakładają na strony postępowania obowiązek uiszczenia opłaty sądowej, zwrotu kosztów sądowych, czy wreszcie – stosownie do postanowień art. 228 ppsa – grzywny orzeczone w postępowaniu przed tym sądem (tak T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 556). Uznając, iż w sprawie nie doszło do bezczynności w zakresie niewykonania orzeczenia NSA z 28.03.2007 r., Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Końcowo, należy ustosunkować się do kwestii podnoszonej w pismach procesowych przez skarżącą, a dotyczącej braku udziału, w niniejszym postępowaniu sądowym, jako uczestniczki postępowania pani W.K., która jest następcą prawnym E.H. W.K. nie zgłosiła swojego udziału w sprawie sądowo-administracyjnej w myśl art. 33 § 2 ppsa, natomiast poparła skargę J.W. (pismo z 08.01.2009 r., k – 118), co oznacza, że wiedziała o toczącym się postępowaniu. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, udział W.K., ze względu na specyfikę niniejszego postępowania, którego wynik nie dotyczył interesu prawnego W.K., był zbędny w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 32 ppsa regułą jest udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym dwóch podmiotów: skarżącego i organu. Skarga dotyczyła niewykonania wyroku przez organ i wywodziła się z subiektywnego przekonania skarżącej, a nie innych podmiotów biorących udział w postępowaniu merytorycznym dotyczącym pozwolenia na budowę. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wliczając w to koszty reprezentacji skarżących przez pełnomocnika (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł, w tym także opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (vide: wyrok SN z 12.03.2003 r., III CZP 2/03 OSNC 2003/12/161).