II SA/Bk 647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], ustalił Pani D. K. warunki zabudowy inwestycji polegającej na realizacji budynku inwentarskiego (obory), w odsadzie 39 DJP, w zabudowie zagrodowej, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] położonymi w obrębie P., gmina K. Na skutek odwołania Pani K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, między innymi, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 61 ust. 2, 3 i 5, dotyczące dostępu do drogi publicznej, istnienia uzbrojenia ternu wystarczającego dla potrzeb planowanej inwestycji oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Zdaniem Organu ustalenia w sprawie wymagała jedynie kwestia konieczności zastosowania w niniejszym przypadku ust. 1 pkt 1 art. 61 ustawy. Chodziło o to, czy należało w sprawie przeprowadzić analizę funkcji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy pozwala bowiem na odstąpienie od przeprowadzenia przez organ postępowania w tym zakresie, w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ rozpoznający wniosek ma obowiązek przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa w Gminie W. i w zależności od efektu ustaleń prowadzić dalsze postępowanie. Jeśli okaże się, że ta powierzchnią nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego posiadanego przez przyszłego inwestora, to organ I instancji jest zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu także i w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie, organ I instancji, po uzupełnieniu postępowania, zbadał tę okoliczność. Z jego ustaleń wynika, że powierzchnia gospodarstwa rolnego, na terenie którego ma powstać planowana inwestycja, przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K. Dlatego też, organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co do kontynuacji funkcji zabudowy. Uprawniał go do tego przepis art. 61 ust. 4 ustawy. Dlatego też Kolegium, zobowiązane do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa i związane koniecznością dokonania ponownej analizy sprawy, stwierdziło, że ograniczone w/w przepisem art. 61 ust. 4 ustawy, nie musiało badać poprawności prowadzonego w tym zakresie (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) postępowania. W sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymieniony na wstępie uzasadnienia niniejszego orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani K. K. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778 tj, zwana dalej u.p.z.p.) poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, iż z zaświadczenia Urzędu Gminy K., które zdaniem organu odwoławczego było podstawą do jego zastosowania nie wynika, że wskazana w nim powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni odnosi się do gruntów Gminy K., ani, że wskazana powierzchnia gospodarstwa rolnego obejmuje tylko jedno siedlisko, ani, że wskazana w zaświadczeniu powierzchnia gospodarstwa rolnego stanowi własność wnioskodawczyni; wszystko to dowodzi, że nie było możliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie w/w przepisu; ponadto działka nr [...] nie stanowi siedliska, a zatem w stosunku do niej nie może w ogóle mieć zastosowanie w/w przepis; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy działki o nr [...] konieczne było przeprowadzenie analizy funkcji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, szczególnie, że wskazane w decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2016 roku warunki zabudowy nie spełniają dyspozycji w/w przepisu, zwłaszcza w zakresie ładu przestrzennego, który ma walor normatywny; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 2015 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015, poz. 909 t.j., dalej zwana u.o.g.r.l.) poprzez jego błędną wykładnię skutkujący uznaniem, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy warunek ten w stosunku do działki nr 4 i 5 nie został spełniony z uwagi na to, że nie wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nie ustalenie przez organ odwoławczy, czy działka nr [...] została zrekultywowana, mając na uwadze, że działka ta stanowiła wysypisko śmieci, a tym samym czy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 maja 2016 roku jest zgodna z przepisami odrębnymi; * naruszenie § 4 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz.1588, dalej zwane rozporządzeniem) poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że ustalona przez organ l instancji w decyzji z dnia [...]maja 2016 roku linii zabudowy dla działki o nr 5 na poziomie jest prawidłowa, podczas gdy odległość ta nie spełnia przesłanki "przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", która to istniejąca linia zabudowy została określona na poziomie 20 - 57 m; * naruszenie § 4 pkt 4 rozporządzenia poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że zastosowanie tego przepisu przez organ l instancji był prawidłowe, podczas gdy z analizy funkcji przeprowadzonej przez organ l instancji wynika, że standardowa odległość dla zabudowy gospodarczej to 20 -57 m, tym samym zastosowanie przez organ I instancji w decyzji z [...] maja 2016 roku odległości 70 m było bezpodstawne; * - naruszenie § 3 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej w oparciu nieaktualną mapę, podczas gdy mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowo powstających obiektów, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzeczniczym - powinna być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: - rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji wniosków skarżącej w zakresie ustalania warunków zabudowy dla działki o nr 4 i 5, w szczególności w zakresie, aby zabudowania gospodarskie wnioskodawczyni nie naruszały dotychczasowego ustalonego ładu przestrzennego, a tym samym interesu skarżącej; - rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji do spełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy zdaniem skarżącej przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie została spełniona; - rażące naruszenie art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. tj. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy w przedmiotowej sprawie zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa warunki zabudowy dla nieruchomości o nr 4 i 5; - naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie w pełni wyjaśnionym i zanalizowanym; - naruszenia art. 6 k.p.a. tj. zasady legalności działania poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania administracyjnego, jak również przedstawiony sądowi w dniu rozprawy – 6 grudnia 2016 roku (akty notarialne) – wskazują jednoznacznie, że małżonkowie Państwo D. i Z. K. są właścicielami na terenie gminy K. gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 30 ha, w skład którego wchodzi także działka siedliskowa. Tak więc niezasadnym jest zarzut strony skarżącej, że uczestnicy postępowania nie posiadają gospodarstwa rolnego na obszarze należącego do Gminy K. W sytuacji, gdy organy ustaliły, że powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie którego ma powstać planowana inwestycja, przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w przedmiotowej gminie – organ nie miał obowiązku sporządzania analizy w zakresie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w rezultacie organ I instancji taką analizę przeprowadził, z której wynikało, że zostały spełnione przesłanki wynikające z cytowanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1. Należy także dodać, że zarzut dotyczący wydania decyzji w oparciu o nieaktualną mapę – nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego. Przedmiotowa mapa bowiem, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uwiarygodniona przez osoby do tego uprawnione. Również zarzut strony skarżącej w przedmiocie braku w zaskarżonej decyzji informacji o dokonaniu rekultywacji spornej działki jest niezasadny, bowiem nie można takiego obowiązku wysnuć z ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2015, poz. 909 ze zm.). Należy podkreślić, ze organ I instancji w [pkt 3 i 4 decyzji zawarł rozstrzygnięcia w zakresie ochrony środowiska a przede wszystkim w przedmiocie regulacji stosunków wodnych na gruncie. Ponadto jak wynika z akt sprawy, toczy się odrębne postępowanie administracyjne z zakresu naruszenia art. 29 – Prawa wodnego ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku (t.j. Dz. U. z 2005 roku, poz. 2019 ze zm.). Tak więc zarzut w tym przedmiocie jest niezasadny. W konkretnej sprawie przeprowadzona analiza i ustalone na jej podstawie wymogi dotyczące wytyczenia linii zabudowy – nie naruszają przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z 2003 roku, poz. 1558), ponieważ z przeprowadzonych ustaleń organów wynika, że na danym obszarze występują dwie strefy funkcjonalne zabudowy z tradycyjnym rozplanowaniem siedlisk wiejskich, a mianowicie: strefa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej – w odległości 1 - 70 m od granicy pasa drogowego drogi powiatowej i strefa zabudowy gospodarczej i inwentarskiej - w odległości 20 - 57 m od granicy pasa drogowego drogi powiatowej. Dlatego słusznie uznał organ I instancji, iż brak było podstaw prawnych i faktycznych, aby ustalić linię zabudowy zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zakłóciłoby to ład przestrzenny na tym terenie oraz, bowiem budynki inwentarskie zbliżyłyby się do budynków mieszkalnych w pierzei ulicy. Byłoby to również niezgodne z funkcjonalnym układem siedlisk wiejskich. Na koniec należy zaznaczyć, iż Pani K. K. na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 roku sprecyzowała swoje żądanie w następujący sposób: "nie jestem przeciwna budowie obory przez inwestorów tylko nie mogę zgodzić się z tym, że odsuwają ją od swego domu o 100 m i chcą ją wybudować zaraz przy granicy z moją działką, czyli w odległości około 30 metrów od mojego domu". W świetle powyższego Sąd informuje, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego są pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym bada się czy na danym terenie może być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne. Dopiero w drugim procesie – w postepowaniu o pozwolenie na budowę – będą rozstrzygane wszystkie zagadnienia dotyczące konkretyzacji miejsca posadowienia inwestycji, a więc także odległości od budynków i granic działek sąsiednich w myśl przepisów zawartych w rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z uwagi na powyższe, na etapie pozwolenia na budowę Skarżąca będzie mogła zgłaszać wszelkie uwagi dotyczące kwestii związanych z odległością budowy inwestycji od domu i granic jej działki. Mając całokształt wyżej wymienionych rozważań Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa materialnego ani też prawa procesowego. Dlatego też skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)