II SA/Bk 647/18

Sygn. akt II SA/Bk 647/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.) Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska sędzia WSA Marek Leszczyński Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji klasyfikacji działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącej Gminy N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (zwany dalej także: "PWINGiK") utrzymał w mocy decyzję Starosty S. (zwanego dalej także: "Starostą") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na mocy której odmówiono uwzględnienia zastrzeżeń odnośnie aktualizacji klasyfikacji działek w obrębie S., K. i P., złożonych przez Wójta Gminy N.(zwanego dalej także: "Wójtem") w związku z opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 marca 2018 r. poz. 1147, informacją Starosty S. z dnia [...] lutego 2018 r. o operacie opisowo-kartograficznym poszczególnych obrębów ewidencyjnych jednostki ewidencyjnej N. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2017 r. Starosta S. sporządził projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków (zwanej dalej: "EGiB") dla jednostki ewidencyjnej N. [...] (znak: [...]; zwany dalej: "Projektem modernizacji"), obejmującej m.in. następujące obręby ewidencyjne: K. ([...]), P. ([...]) oraz S. ([...]). Zgodnie z punktem II.1 ppkt 1 lit. c. i d. Projektu modernizacji miała ona dotyczyć m.in. gruntów, w tym użytków gruntowych (w tym zaś ich aktualności i oznaczeń) oraz klasyfikacji gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych, podlegających gleboznawczej klasyfikacji. Zgodnie z projektem modernizacji do 2021 r. modernizacji mają zostać poddane wszystkie obręby ewidencyjne wchodzące w skład jednostki ewidencyjnej N. Prace zostały podzielone na pięć rocznych etapów, z których każdy obejmuje wyszczególnione w tabeli nr 5 Projektu modernizacji obręby ewidencyjne. Modernizacja EGIB w zakresie obejmującym obręby: P., K. i S., stanowiła pierwszy etap prac modernizacyjnych, przewidziany do realizacji w 2017 r. Wyłonienie, w trybie procedury konkursowej, wykonawcy zamówienia pod nazwą: modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obrębów ewidencyjnych: P., S. i K., gmina N., powiat s., województwo p., stosownie do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm., zwanej dalej: "P.g.k.") i na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej: "rozporządzeniem EGiB"), nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. Starosta podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację operatu EGiB obrębów: P., S. i K., gmina N. na podstawie rozporządzenia EGiB oraz aktualizację zmienionych użytków gruntowych i klas gleboznawczych. W treści informacji Starosta wskazał na podmiot upoważniony do wykonania czynności technicznych związanych z opracowaniem operatu ewidencyjnego oraz zawarł informacje o dalszym trybie postępowania związanego z modernizacją EGiB, w szczególności te, które wynikają z art. 24a ust. 4-12 P.g.k. Wskazał również, że podstawowymi elementami, opracowanego w ramach modernizacji, projektu operatu opisowo-kartograficznego będzie: mapa ewidencyjna, rejestr gruntów, rejestr budynków, rejestr lokali, kartoteka budynków i kartoteka lokali. Informację powyższą wywieszono na tablicy ogłoszeń od [...] do [...] lipca 2017 r., opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu S. w dniu [...] lipca 2017 r. oraz w dniu [...] lipca 2017 r. przekazano Wójtowi Gminy N. w celu podania do wiadomości publicznej. Informację o terminie i miejscu wyłożenia do wglądu sporządzonego projektu operatu opisowo-kartograficznego, opracowanego w ramach prowadzonej modernizacji, wywieszono na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. w dniu [...] grudnia 2017 r., zaś w dniu [...] grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w N. Informacja ta została również opublikowana w prasie ogólnopolskiej w dniu [...] grudnia 2017 r. W wyznaczonym okresie wyłożenia ww. projektu do wglądu (tj. od [...] do [...] stycznia 2018 r.) Wójt Gminy N. zgłosił uwagi m.in. w zakresie następujących działek: nr [...], [...] i [...] obrębu S., nr [...] obrębu P. i nr [...] obrębu K. (stanowiących własność Gminy N. – zwanej dalej "Gminą"), wskazując, że są one dawnym mieniem gromadzkim oraz, że względem nich nie przeprowadzono klasyfikacji gruntów. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. pracownik starostwa powiatowego, działający z upoważnienia Starosty, poinformował Wójta o braku zasadności ww. uwag ze względu na fakt, że w ramach modernizacji wykonawca upoważniony przez Starostę miał wykonać czynności związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów w odniesieniu do lasów nieujawnionych dotychczas w EGiB oraz gruntów oznaczonych w EGiB jako las, a w trakcie modernizacji zaliczonych do użytków rolnych. Inny sposób użytkowania nie był zaś przedmiotem aktualizacji klasyfikacji. W dniu 6 marca 2018 r. Starosta S. opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (poz. 1147) informację z dnia [...] lutego 2018 r., wedle której projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego kompleksowej modernizacji EGiB obrębów ewidencyjnych: K., P. i S. gminy N. w powiecie s., stał się z dniem [...] lutego 2018 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja zawierała pouczenie o sposobie i terminie zgłaszania zarzutów do danych zawartych w EGiB, ujawnionych w ww. operacie. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy N. zgłosił zarzuty dotyczące klasyfikacji działek w obrębie S., K. i P., wskazując, że z informacji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczył kompleksowej modernizacji EGiB, w związku z czym aktualizacją objęte zostały wszystkie zmiany użytków, a nie tylko zmiany użytków rolnych na leśne. W jego ocenie nie zostały zmienione na użytki rolne, następujące użytki: – K., działka nr [...] - mienie gromadzkie, działka zapisana jako grzebowisko zwierząt wsi K. – P., działka nr [...] - mienie gromadzkie, działka zapisana jako grzebowisko zwierząt wsi P. – S., działka nr [...] - mienie gromadzkie, działka zapisana jako grzebowisko zwierząt wsi S. – S., działka nr [...] - mienie gromadzkie, działka zapisana jako kopalnia gliny wsi S. – S., działka nr [...] - mienie gromadzkie, działka zapisana jako kopalnia piasku wsi S. Wójt wskazał, że mienie gromadzkie – grunty użyteczności publicznej – zostały wydzielone w trakcie scaleń poszczególnych wsi, nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, a użytek gruntowy został nadany bez względu na to, czy poszczególne działki będą kiedykolwiek użytkowane jako kopalnia lub grzebowisko zwierząt. Wójt wskazał także, że gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonuje się zgodnie ze stanem na gruncie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Starosta S., powołując się m.in. na art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 1, 8, 9 i 10 P.g.k. oraz § 45 rozporządzenia EGiB, odmówił uwzględnienia zastrzeżeń odnośnie aktualizacji klasyfikacji działek w obrębie S., K. i P., złożonych przez Wójta Gminy N., w związku z opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 marca 2018 r. (poz. 1147) informacją Starosty S. z dnia [...] lutego 2018 r. o operacie opisowo-kartograficznym poszczególnych obrębów ewidencyjnych jednostki ewidencyjnej N. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działki nr [...] i [...] położone w obrębie S. posiadają oznaczenie K, zaś działki: nr [...] (obręb S.), nr [...] (obręb P.) i nr [...] (obręb K.) oznaczenie Bz. Starosta przytoczył również treść opisu przedmiotu zamówienia (dalej: "OPZ") stanowiącego załącznik do umowy z dnia [...] czerwca 2017 r. zawartej z wykonawcą kompleksowej modernizacji przedmiotowego operatu, określającego w jego rozdziale I ust. 1 pkt 1 i 2 cele zamówienia, zaś w rozdziale III jego przedmiot, a także wskazał, że w ramach wykonywanej modernizacji wykonawca prac geodezyjnych niezbędnych do przeprowadzenia modernizacji, miał wykonać czynności związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów w odniesieniu do lasów nieujawnionych dotychczas w EGiB oraz gruntów oznaczonych w EGiB jako las, a w trakcie modernizacji zaliczonych do użytków rolnych. Według Starosty inny sposób użytkowania nie był przedmiotem wykonywanej klasyfikacji, w tym klasyfikacja gruntów w działkach będących kopalnią piasku, żwiru czy gliny. Starosta podkreślił przy tym, że ze swojej istoty EGiB może spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych, zaś postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Powołując się na art. 22 ust. 1 i 2 P.g.k. Starosta podkreślił, że prowadzenie EGiB powierzono starostom, natomiast podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 P.g.k. mają obowiązek przedkładania im odpowiedniej dokumentacji będącej podstawą wprowadzenia zmiany w operacie EGiB. W odwołaniu od ww. decyzji Wójt Gminy N. podniósł, że przeprowadzona modernizacja miała charakter kompleksowy, a zatem obejmujący także informacje o gruntach, będące podstawowym elementem EGiB, podczas gdy od chwili ostatniej kompleksowej weryfikacji przedmiotowych użytków (dokonanej w latach 1982-1985) zaistniały zmiany tych użytków (oznaczonych jako K i Bz) na użytki rolne, co przez pominięcie tych zmian w trakcie modernizacji, powoduje niezgodność ujawnionych danych ze stanem zaistniałym na gruncie. Wójt wskazał, że nie dokonano zweryfikowania w terenie sposobu użytkowania przedmiotowych działek, wykazując jedynie zapisy użytków w operacie EGiB oraz, że niewłaściwe skonstruowanie zamówienia na prace geodezyjne nie może stanowić podstawy odmowy dokonania ww. zmian, bowiem aktualizacja użytków należy do ustawowych obowiązków Starosty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] PWINGiK utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty S., powielając w jej uzasadnieniu, argumentację powołaną przez Starostę, w zakresie dotyczącym koniecznych do wykonania w ramach modernizacji prac geodezyjnych oraz przebiegu postępowania. Organ odwoławczy powołał się ponadto na definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawartą w art. 2 pkt 12 P.g.k. oraz wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ponadto wskazał, że na mocy art. 20 ust. 3 P.g.k. grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, zaś podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012 r., poz. 1246, zwanego dalej: "rozporządzeniem klasyfikacyjnym"). Dalej organ wskazał, że poza zaliczeniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby oraz klasy bonitacyjnej, regulacja w nim zawarta przewiduje ustalenie rodzaju użytku gruntowego, co wynika z § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e. tego rozporządzenia. Powołując się na art. 20 ust. 3 P.g.k. organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustalenie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy tylko gruntów rolnych i leśnych, w związku z czym klasyfikator dokonuje ustaleń będących kolejno podstawą do określenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego rolnego lub leśnego. Organ odwoławczy wskazał, że w toczącym się postępowaniu Starosta upoważnił wykonawcę do wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów w odniesieniu do lasów nieujawnionych dotychczas w EGiB oraz gruntów oznaczonych w EGiB jako las, a w trakcie modernizacji EGiB zaliczonych do użytków rolnych, która została przeprowadzona w niniejszej sprawie z urzędu na mocy § 4 pkt 4 rozporządzenia klasyfikacyjnego. Organ wskazał także na ustawowy obowiązek starosty aktualizowania ujętych w EGiB danych, dotyczących m.in. gruntów i budynków (stosownie do art. 22 P.g.k. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia EGiB) z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, 24 i 24a P.g.k. oraz z § 45-47 rozporządzenia EGiB. Podkreślił, że aktualizacja danych w ewidencji możne nastąpić wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające te zmiany. Końcowo wskazał, że oczekiwanie Wójta Gminy N., na to, że Starosta podczas modernizacji ewidencji przeprowadzi klasyfikację gruntów na działkach stanowiących własność Gminy i tym samym zwolni z ustawowego obowiązku zgłaszania zmian danych dotyczących ewidencji gruntów nałożonych na właściciela, było nie zasadne, bowiem w myśl art. 22 ust. 2 P.g.k. to właściciel zgłasza właściwemu staroście zmiany danych objętych EGiB, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Skargę na ww. decyzję wniosła do tut. Sądu Gmina N., zarzucając jej naruszenie: – art. 7 i 77 k.p.a. przez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym; – art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się z kompletnością materiału dowodowego przekazanego przez Starostę oraz złożenia zastrzeżeń i wyjaśnień co do zgromadzonego materiału dowodowego; – art. 21 ust. 1 P.g.k. przez zaniechanie sprostowania błędnych informacji o użytkach i klasach bonitacyjnych, co powoduje, że nieaktualna ewidencja gruntów nie spełnia funkcji nałożonych na nią tym przepisem; – art. 22 ust. 2 P.g.k. przez jego niewłaściwą interpretację; – art. 24a P.g.k. przez nie przeprowadzenie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów pomimo informacji o jej zakończeniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w związku z kompleksowością dokonanej modernizacji, powinny zostać uaktualnione wszystkie dane zawarte w ewidencji gruntów, w tym oznaczenia gruntów Bz i K, które nigdy nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, ani nie były użytkowane w sposób, na który zostały wydzielone w trakcie scaleń wsi – tj. grzebowisko lub kopalnia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, jak również wywiedzioną na jego poparcie argumentację, odnosząc się przy tym do zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt zaświadczenie Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2018 r., wedle którego w nieaktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie S. oznaczone były symbolem R – uprawy rolne i ogrodnicze, zaś działka nr [...] położona w obrębie P. oznaczona była symbolem RL- lasy. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. Sąd otworzył na nowo zamkniętą w dniu 4 grudnia 2018 r. rozprawę oraz postanowił zwrócić się do Starosty S. o przesłanie w terminie 14 dni formalnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów: P., S. i K. w gminie N., obejmującej dokumenty zgromadzone począwszy od chwili opracowania projektu modernizacji (włącznie z projektem modernizacji) do ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem opisowo-kartograficznym, uwzględniającej również dokumentację związaną z wyłonieniem wykonawcy prac geodezyjnych związanych z tą modernizacją. Żądana dokumentacja została nadesłana do tut. Sądu w dniu 4 stycznia 2019 r., jednakże nie zawierała ona sporządzonego w wyniku modernizacji operatu opisowo-kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty oraz argumenty przytoczone na ich poparcie, okazały się zasadne. Przede wszystkim orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, samo w sobie skutkowało, koniecznością uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Ponadto w sprawie stwierdzono również naruszenie art. 24a ust. 10 P.g.k. polegające na wydaniu decyzji o treści niemieszczącej się w dyspozycji tego przepisu, który zawiera zamknięty katalog decyzji, mogących zapaść wskutek rozpatrzenia przez starostę zarzutów na podstawie art. 24a ust. 9 P.g.k. Katalog ten ma charakter wyczerpujący, stąd też starosta nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Jakkolwiek, pomimo wystosowanego przez Sąd do Starosty S. wezwania o nadesłanie dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej modernizacji, Starosta nie złożył w tut. Sądzie sporządzonego w wyniku tej modernizacji operatu opisowo-kartograficznego, to jednak w ocenie Sądu, z uwagi na zakres dostrzeżonych uchybień procesowych, skutkujących nie rozpoznaniem istoty sprawy, jego brak nie uniemożliwiał wydania w niniejszej sprawie orzeczenia. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczących przedmiotowych działek, datowany na dzień [...] czerwca 2018 r. (k. 4-6 akt organu I instancji nr: [...]), z którego treści wynika, że działki te są oznaczone w EGiB w sposób zgodny z tym, na który powołuje się skarżąca. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 P.g.k., a przedmiotem ich rozstrzygnięć było rozpoznanie zarzutów zgłoszonych przez Wójta Gminy N. do danych zawartych w EGiB ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w następstwie przeprowadzonej przez Starostę S. modernizacji EGiB obejmującej obręby ewidencyjne: K. P. i S., położone w jednostce ewidencyjnej N. Jak wynika z pisma Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedmiotem owych zarzutów jest brak przeprowadzenia w ww. postępowaniu modernizacyjnym czynności związanych z ustaleniem sposobu użytkowania następujących nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Gminy N.: działki nr [...] położonej we wsi K., oznaczonej w EGiB jako użytek Bz oraz opisanej jako grzebowisko zwierząt wsi K.; działki nr [...] położonej we wsi P., oznaczonej w EGiB jako użytek Bz oraz opisanej jako grzebowisko zwierząt wsi P.; a także działek położonych we wsi S. o nr: [...] - oznaczonej w EGiB jako użytek Bz oraz opisanej jako grzebowisko zwierząt wsi S., [...] - oznaczonej w EGiB jako użytek K oraz opisanej jako kopalnia gliny wsi S. i [...] - oznaczonej w EGiB jako użytek K oraz opisanej jako kopalnia piasku wsi S.. W ocenie skarżącej ww. działki są obecnie wykorzystywane jako grunty rolne, zaś ich oznaczenie, dotychczas figurujące w EGiB jako użytki Bz (tj. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe – vide: pkt 16 Załącznika nr 6 do rozporządzenia EGiB pn. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zwanego dalej: "Załącznikiem nr 6") i K (tj. użytki kopalne – vide: pkt 17 Załącznika nr 6), nastąpiło w wyniku scaleń poszczególnych wsi. Wójt wskazał, że od pierwszej połowy lat 80-tych XX w. nie przeprowadzono kompleksowej weryfikacji użytków na tych gruntach, które nigdy ani nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, ani nie były użytkowane w taki sposób, na który zostały wydzielone tj. jako grzebowisko lub kopalnia. W ocenie Wójta pomimo przeprowadzenia przez Starostę kompleksowej modernizacji EGIB obejmującej obręby, na których położone są ww. działki, nie zweryfikowano w terenie sposobu użytkowania tych działek, przyjmując w operacie dotychczasowe oznaczenia użytków, które są niezgodne ze stanem na gruncie, co z kolei stanowi o naruszeniu przez Starostę jego ustawowego obowiązku zapewnienia aktualności danych ewidencyjnych. Reasumując, wywiedzione przez skarżącą zarzuty dotyczą zaniechania przez Starostę weryfikacji aktualności oznaczeń użytków gruntowych na ww. działkach, które w chwili obecnej są wykorzystywane jako grunty rolne, pomimo oznaczenia ich w EGiB jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) lub użytki kopalne (K). Odnosząc się do powyższego Starosta powołał się na ograniczony zakres czynności prowadzonych w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, do których wykonania upoważniony został przez Starostę wykonawca prac geodezyjnych. Miał on bowiem w ramach modernizacji, wykonać czynności związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów (tj. te o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3, § 7 i § 8 rozporządzenia klasyfikacyjnego), jedynie w odniesieniu do lasów dotychczas nieujawnionych w EGiB oraz gruntów oznaczonych w ewidencji jako las, a w trakcie modernizacji zaliczonych do użytków rolnych, w związku z czym pozostałe grunty nie były przedmiotem klasyfikacji. Do stanowiska tego przychylił się również organ odwoławczy, który z tych samych względów, utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uwzględnienia ww. zarzutów Wójta Gminy N. Ponadto organy obu instancji zgodnie powołały się na ciążący na Gminie N. ustawowy obowiązek zgłaszania Staroście dokumentacji stanowiącej podstawę wprowadzenia zmian w operacie EGiB (wynikający z art. 22 ust. 2 P.g.k.), przy czym organ II instancji podkreślił, że prowadzenie postępowania modernizacyjnego, nie zwalnia Gminy z powyższego obowiązku. W pierwszej kolejności zwraca uwagę fakt, że tak sformułowane uzasadnienie odmowy uwzględnienia przedmiotowych zarzutów, w istocie się do nich nie odnosi. Treść pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyraźnie wskazuje bowiem, że Wójt zarzucił Staroście brak dokonania weryfikacji aktualności oznaczeń użytków gruntowych, a nie brak przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działkach. Podkreślić przy tym należy, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się w oparciu o odrębne procedury. Wniosku tego nie zmienia przy tym fakt, że niekiedy okoliczność zmiany użytków gruntowych, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia z urzędu odrębnego postępowania klasyfikacyjnego (vide: § 4 pkt 1 lub 4 rozporządzenia klasyfikacyjnego). W takim przypadku dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych stanowią podstawę przeprowadzenia klasyfikacji gruntów, której wyniki wpływają bezpośrednio na treść informacji stanowiących zasób EGiB (vide: § 59 pkt 6 i § 66 rozporządzenia EGiB). Pomimo zaś tego, że oba ww. postępowania są ze sobą powiązane, prowadzone one są na podstawie odrębnych przepisów prawa. Postępowanie mające za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzone jest bowiem w oparciu o przepisy rozporządzenia klasyfikacyjnego (a więc z udziałem klasyfikatora, który przeprowadza czynności wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia oraz sporządza projekt ustalenia klasyfikacji, stanowiący podstawę decyzji o ustaleniu klasyfikacji, w oparciu o którą następuje z kolei ujawnienie klasyfikacji w ewidencji), zaś ustalenie rodzaju użytku gruntowego, następuje na podstawie przepisów rozporządzenia EGiB oraz Załącznika nr 6. W tym względzie natomiast należy wyraźnie podkreślić, że w orzecznictwie w sposób jednolity wskazuje się, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych, decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w Załączniku nr 6 (por. m.in.: wyrok WSA w Szczecinie z 8 lutego 2018 r., II SA/Sz 1326/17, Lex nr 2461043, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 maja 2017 r., II SA/Wr 158/17, Lex nr 2307457, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2013 r.; II SA/Go 839/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Na marginesie dodać przy tym należy, że skoro czynności klasyfikacyjne przeprowadzane w terenie przez klasyfikatora obejmują m.in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego (vide: § 7 ust. 1 pkt 7 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e. tiret trzeci rozporządzenia klasyfikacyjnego), ustalenie rodzaju tych użytków w toku postępowania klasyfikacyjnego, również powinno odbywać się w oparciu o te same wytyczne (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1544/13, CBOSA). Skoro zatem rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg uzależniony jest od istnienia określonych cech i elementów (będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków), to dokonanie ustaleń w tym zakresie powinno zostać poprzedzone weryfikacją tych cech i elementów w terenie, znajdującą odzwierciedlenie w odpowiednio sporządzonej dokumentacji, z której wynikałby istniejący na gruncie stan rzeczy, podlegający następnie uwzględnieniu w opracowaniu geodezyjnym i kartograficznym. Tymczasem, ani z akt sprawy, ani z uzasadnień zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, nie wynika, aby w toku modernizacji dokonano weryfikacji oznaczeń użytków gruntowych przedmiotowych działek w oparciu o wytyczne zawarte w rozporządzeniu EGiB oraz Załączniku nr 6. W tym zakresie twierdzenia skarżącej, nie wydają się zatem bezpodstawne. Jakkolwiek organy nie wskazały wprost, że takiej weryfikacji zaniechano, (koncentrując się w uzasadnieniu jedynie na braku konieczności prowadzenia postępowania klasyfikacyjnego na tych działkach), to jednak nie wyjaśniły również, aby owa weryfikacja została przeprowadzona, a jej wyniki doprowadziły organ ewidencyjny do wniosku o aktualności dotychczasowych oznaczeń, a tym samym o braku podstaw faktycznych do dokonania zmiany ww. użytków gruntowych. W konsekwencji z uzasadnień obu decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie ustalenia legły u podstaw oznaczeń użytków gruntowych przedmiotowych działek, z jakich dokumentów, (w tym sporządzonych w toku modernizacji) one wynikają oraz dlaczego, podniesione w tym względzie zarzuty skarżącej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy obu instancji poprzestały zaś na ocenie kwestii następczej – czyli konieczności przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej przedmiotowych gruntów, co ze względu na brak uprzedniej oceny aktualności oznaczeń użytków gruntowych (w oparciu, o które może dopiero nastąpić ocena konieczności przeprowadzenia działań klasyfikacyjnych), było działaniem przedwczesnym oraz przeprowadzonym w oderwaniu od oceny zasadności objęcia ww. gruntów klasyfikacją gleboznawczą. Co więcej, ocena ta nastąpiła w sposób wadliwy, bowiem wywiedziona na jej poparcie argumentacja, nie znajduje umocowania ani w aktach sprawy, ani w powołanych przez organy przepisach prawa. W tym zaś względzie zauważyć należy, że jakkolwiek dokonana przez organy obu instancji interpretacja art. 22 ust. 2 P.g.k., w zakresie w jakim wskazuje na ustawowy obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., do bieżącego zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych EGiB, odpowiada treści tego przepisu, to jednak powoływanie się na jego brzmienie w uzasadnieniu odmawiającym uwzględnienia zarzutów, zgłoszonych w toku postępowania modernizacyjnego (mającego przecież na celu uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, a także modyfikację istniejących danych ewidencyjnych - vide: § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia EGiB), uznać należy za co najmniej niefortunne – przede wszystkim zważywszy na ciążący na Staroście obowiązek dokonywania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (vide: § 44 pkt 2 i 6 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia EGiB). Podkreślić w tym względzie należy wyraźnie, że to starosta, jako organ ewidencyjny odpowiada za aktualność danych ewidencyjnych, a w przypadku stwierdzenia, że EGiB stała się nieaktualna, zobowiązany jest podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Działania takie mogą zaś zostać podjęte albo w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (uregulowanego w art. 24 ust. 2a-2c P.g.k.), albo w toku modernizacji EGiB prowadzonej na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (uregulowanej w art. 24a P.g.k.). Jakkolwiek, w przeciwieństwie do modernizacji, postępowanie aktualizacyjne może zostać wszczęte na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. (vide: art. 24 ust. 2a pkt. 2 P.g.k.) - tj. głównie właścicieli nieruchomości, to nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku braku takiego wniosku, dopuszczalne jest dokonanie aktualizacji informacji zawartych w EGiB z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z materiałów zasobu albo wykrycia błędnych informacji (vide: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c. i d. P.g.k.). Podkreślić w tym względzie należy, że brak zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, przez obowiązany do tego podmiot, nie zwalnia organu prowadzącego ewidencję, z obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, jeżeli organ ten dysponuje dokumentami lub wiarygodnymi informacjami umożliwiającymi dokonanie takiej aktualizacji. Podobnie również, w przypadku ustalenia w toku modernizacji niezgodności dotychczasowych danych ewidencyjnych ze stanem na gruncie, starosta ma obowiązek doprowadzenia tych zapisów do zgodności z dokumentacją sporządzoną w toku modernizacji, co wynika z samej istoty ewidencji, jako urzędowego zbioru aktualnych danych na temat m.in. gruntów. Pamiętać bowiem należy, że celem modernizacji ewidencji jest m.in. doprowadzenie bazy danych w niej zawartych do stanu odzwierciedlającego możliwie najdokładniej sytuację rzeczywistą - przy wykorzystaniu dostępnych obecnie środków technicznych i stanu wiedzy w zakresie geodezji (tak NSA w wyroku 17 grudnia 2009 r., I OSK 316/09, CBOSA). Sam zaś fakt, że Wójt, pomimo istniejącej od lat potencjalnej niezgodności zapisów ewidencyjnych ze stanem na gruncie, nie poczynił żadnych działań, aby zaktualizować dane ewidencyjne, nie stanowi przeszkody, ani też nie może wykluczać, zweryfikowania tych danych ze stanem faktycznym w ramach prowadzonej modernizacji, a w przypadku konieczności ich aktualizacji, zmiany oznaczeń użytków w EGiB (nawet jeżeli pociąga to za sobą konieczność przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej). Co przy tym istotne - zakres prowadzonej modernizacji wyznaczają akty prawne o charakterze administracyjnoprawnym, podjęte na mocy oraz w granicach obowiązujących przepisów prawa (tj. art. 24a P.g.k. i § 55-57 rozporządzenia EGiB). Nie wyznacza jej zatem, ani dokumentacja sporządzona na potrzeby postępowania konkursowego, mającego na celu wyłonienie wykonawcy prac geodezyjnych, ani też umowa wiążąca wykonawcę z zamawiającym (tj. organem ewidencyjnym), która reguluje prawa i obowiązki uczestników, powstałego na jej mocy stosunku o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji, powoływanie się przez organy na jakiekolwiek zapisy umowne, pozostaje bez znaczenia dla oceny zakresu prowadzonego postępowania modernizacyjnego, który wyznaczają – co jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić - akty prawne o charakterze administracyjnoprawnym. W tym też względzie rację ma skarżąca, że odpowiedzialność za niewłaściwe lub niekompletne sformułowanie takiej umowy, względem zakresu planowanej modernizacji, obciąża organ ewidencyjny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powołany przez organy zapis umowny, zawarty w rozdziale VI punkcie 12 ppkt 1 OPZ, stanowiącego załącznik do umowy z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 8 akt organu I instancji nr [...]), nie tylko w żaden sposób nie zawęża, w ramach prowadzonej modernizacji, zakresu weryfikacji oznaczeń użytków gruntowych i nie wyłącza żadnych gruntów z klasyfikacji gleboznawczej, ale przede wszystkim dotyczy finansowania czynności wykonywanych przez klasyfikatora, w przypadku zaistnienia w toku modernizacji, konieczności przeprowadzenia postępowań klasyfikacyjnych, względem wymienionych tam gruntów. Odnosi się on zatem do rozliczeń pomiędzy Starostą a wykonawcą prac geodezyjnych. Zakres przedmiotowego postępowania modernizacyjnego wyznacza natomiast uprzednio powołany Projekt modernizacji. Z jego zapisów jednoznacznie wynika, że modernizacja EGiB jednostki ewidencyjnej N. [...], została podzielona na pięć rocznych etapów, zaś jedynym kryterium ich podziału, był zasięg obszarowy, obejmujący poszczególne obręby ewidencyjne, w ramach ww. jednostki ewidencyjnej. Pierwszy etap, (którego dotyczy przedmiotowe postępowanie) obejmował następujące obręby ewidencyjne: P. ([...]), K. ([...]) i S. ([...]). W zakresie przewidzianych do wykonania prac, wskazano natomiast m.in. modernizację gruntów, obejmującą użytki gruntowe (w tym ich aktualność i oznaczenia) oraz klasyfikację gleboznawczą zmienionych użytków gruntowych podlegających gleboznawczej klasyfikacji (vide: dział II pkt 1 ppk 1 lit. c.i d. Projektu modernizacji). Oprócz gruntów, modernizacja obejmować miała budynki, obiekty trwale związane z budynkami, nieruchomości lokalowe oraz podmioty ujawnione w ewidencji, a zatem całą bazę danych ewidencyjnych, na podstawie której tworzy się raporty obrazujące dane wszystkich znajdujących się w ewidencji rejestrów (pot. § 22 rozporządzenia EGiB). Z Projektu modernizacji nie wynika zatem, aby przedmiotowy etap modernizacji nie obejmował weryfikacji użytków gruntowych w ww. obrębach ewidencyjnych lub, aby owa weryfikacja została ograniczona jedynie do gruntów leśnych zaliczonych w trakcie modernizacji do użytków rolnych lub nieujawnionych dotychczas w EGiB jako las, a także, aby etap ten nie obejmował przeprowadzenia na ww. obszarze klasyfikacji gleboznawczej. Rację ma przy tym skarżąca, że sam Starosta wskazywał w toku postepowania modernizacyjnego na kompleksowość prowadzonej modernizacji, wskazując na taki jej zakres w informacji z dnia [...] lutego 2018 r. ogłaszającej, że sporządzony w toku modernizacji projekt operatu stał się operatem EGiB. W tym względzie, zawraca uwagę również treść informacji z dnia [...] lipca 2017 r. o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację, która wskazuje, że ich celem jest również aktualizacja zmienionych użytków gruntowych i klas gleboznawczych (k. 28 akt modernizacyjnych nr [...]), a także zapis zawarty w informacji z dnia [...] grudnia 2017 r. o wyłożeniu projektu operatu do wglądu, precyzujący, że dokumentacja tego projektu składa się z m.in. rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej (k. 51 akt modernizacyjnych nr GKN-I-273.9.2017.MK). Analiza ww. dokumentacji prowadzi do wniosku o kompleksowości prowadzonej modernizacji, która w ocenie Sądu, miała obejmować zarówno weryfikację oznaczeń wszystkich użytków gruntowych w ww. obrębach ewidencyjnych, jak również dokonanie klasyfikacji gleboznawczej gruntów podlegających takiej klasyfikacji. Końcowo należy także zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość etapowego wykonywania modernizacji, jednakże nie podjął próby wykazania, że zarzuty Wójta odnoszą się do etapu nie objętego przeprowadzoną modernizacją, ograniczając się jedynie do zacytowania treści § 57 rozporządzenia EGiB i w żaden sposób nie przenosząc owego spostrzeżenia na grunt przedmiotowej sprawy, co uniemożliwiło sądową weryfikację stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie. Stanowisko organu było w tej kwestii o tyle niejasne, że jedocześnie (podobnie jak organ I instancji) powołał on w uzasadnieniu wyżej cytowane zapisy Projektu modernizacji, z których wynika wprost jej kompleksowy charakter. Reasumując, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w następstwie wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym nie wyjaśniono istoty oraz stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy oceniono wadliwie. W związku z powyższym, w ocenie tut. Sądu organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rezultatem stwierdzonych naruszeń było nierozpoznanie żądania wnioskodawcy. Nie mógł natomiast okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., w którym to zakresie skarżąca, jak się wydaje, zarzuca uniemożliwienie jej zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego, przez co miała ona zostać pozbawiona możliwości złożenia zastrzeżeń oraz wyjaśnień w postępowaniu odwoławczym. Co prawda z akt sprawy wynika, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącej, o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże stawiając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (z treści uzasadnienia skargi wynika, że w istocie jest to zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.), skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby wskutek takiego (poniekąd wadliwego) działania, została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń lub złożenia wyjaśnień, a tym samym, aby owe uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś skarżąca nie wykazała, ani jakie konkretnie czynności procesowe dokonałaby, gdyby omawiane zawiadomienie otrzymała, ani też jakiej treści zastrzeżenia lub wyjaśnienia zgłosiłaby na tym etapie postępowania - co pozwoliłoby na dokonanie oceny wagi oraz istotności przedmiotowego uchybienia. Jednocześnie, analiza akt sprawy doprowadziła tut. Sąd do wniosku, że skarżąca na tym etapie prawdopodobnie nie przedstawiłaby, ani mających wpływ na rozstrzygnięcie nowych twierdzeń, ani też nie powołała żadnych nowych dowodów, skoro treść skargi stanowi niemalże literalne powtórzenie odwołania, które w niektórych tylko kwestiach, zostało nieznacznie doprecyzowane. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło jedynie na podstawie dokumentacji przekazanej przez Starostę, z którą należycie upoważniony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy w N., zapoznał się w dniu [...] czerwca 2018 r. nie zgłaszając żadnych dodatkowych wniosków. Zauważyć również należy, że do dnia rozprawy w dniu 4 grudnia 2018 r. skarżąca nie przedstawiła żadnej nowej argumentacji (ponad tą powołaną w odwołaniu), która mogłaby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, ww. uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 P.g.k., bowiem sprawa niniejsza nie dotyczyła planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, ani też danych zawartych w EGiB, stanowiących ich podstawę. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, orzekając w tym przedmiocie w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy będą miały na względzie wyżej poczynione uwagi i rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a także okoliczność, że wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, winno być poprzedzone należytym i obiektywnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczącego meritum żądania wnioskodawcy, a przy tym wynikającego kompleksowego materiału dowodowego, poddanego swobodnej i wnikliwej ocenie, której wyniki należy zawrzeć w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji, której mowa w art. 24a ust. 10 P.g.k. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Starosty na rzecz skarżącej orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się kwota 200 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (k. 11).