II SA/Bk 648/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] na podstawie której odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S., gm. S. polegającej na: 1.wykreśleniu w poz. rej. G.[...] zapisanej na J. B., działki nr [...] o pow. 0.1048 ha, działki nr [...] o pow. 0.1070 ha i działki nr [...] o pow. 1.2660 ha, 2.wykreśleniu w poz. rej. G.[...] zapisanej na J. B. działki nr [...] o pow. 0.0117 ha i działki nr [...] o powierzchni 0.0311 ha, 3.wpisaniu w poz. rej. G.[...] działki nr [...] o pow. 0.3349 ha i działki nr [...] o pow. 1.3189 ha zgodnie z zapisem istniejącym w KW nr [...], 4.wpisaniu w poz. rej. G.[...] działki nr [...] o pow. 0.0474 ha zgodnie z istniejącym zapisem w KW nr [...]. U podstaw wydania tej decyzji legły następujące ustalenia dokonane przez organy administracyjne: W dniu [...] października 1987r. z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w S. została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych między ulicami G., B., P., G. i K. przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, która stała się ostateczna w dniu [...] listopada 1987r. Działki nr [...] i [...] wchodziły w skład dzielonych terenów. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych stanowiącym załącznik do w/w decyzji w wyniku tego podziału z działki nr [...] o pow. 0.3349 ha powstała działka nr [...] – przeznaczona pod budowę ulicy o pow. 0.0312 ha, działka nr [...] o pow. 0.1989 ha i działka nr [...] o pow. 0.1048 ha. Z działki nr [...] o pow. 0.0474 ha powstały działki nr [...] o pow. 0.0046 ha – przeznaczona pod budowę ulicy, działka nr [...] o pow. 0.0117 ha i działka nr [...] o pow. 0.0311 ha. Działki nr [...] i [...] przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa jako grunty wydzielone pod budowę ulicy S. i stanowią część działki nr [...] ( art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ). Decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Gminę S. własności nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej ulicę S. w Sokółce. Nieruchomość nr [...] ma urządzoną KW nr [...] w Sądzie Rejonowym w S. Na wniosek J. B. przeprowadzone zostało postępowanie podziałowe nieruchomości nr [...] o pow. 0.1989 ha na działkę nr [...] o pow. 0.0919 ha i działkę nr [...] o pow. 0.1070 ha. Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Burmistrza S.. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2007r. Następnie aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. umową darowizny własność działki nr [...] została przeniesiona na R. B. Działka nr [...] o pow. 1.2660 ha wykazana jest w operacie ewidencyjnym od 1989r., gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] z dnia [...] października 1989r. została ustalona granica prawna pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...]. W wyniku tego postępowania zgodnie z opinią biegłego geodety działka nr [...] zwiększyła się o 529 m kosztem działki sąsiedniej nr [...]. Organ I instancji w oparciu o tak ustalony stan faktyczny i treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków orzekł jak w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2007r. Organ stwierdził, że podstawę wydania tej decyzji stanowiły aktualne, ostateczne dokumenty geodezyjno – prawne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B. i zarzucił: - rażące naruszenie prawa, skutkujące bezwzględną nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, polegające na tym, że odmówiono uzgodnienia zapisów w księgach wieczystych z operatem ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie dopuszcza takiej możliwości a wręcz przeciwnie – zarówno ustawa o księgach wieczystych i hipotece, jak i ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne pod rygorem grzywny nakazują niezwłoczne ujawnianie zmian prawa własności, - naruszenie powagi rzeczy osądzonej przez niepodporządkowanie się postanowieniom Sądu Rejonowego w S. o odmowie dokonania zmian w dziale I KW nr [...] i KW nr [...], co obligowało Starostę do prowadzenia operatu ewidencyjnego zgodnie z treścią ksiąg wieczystych, - obrazę art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez brak jego zastosowania oraz art. 22 ust. 2 ustawy przez błędne jego zastosowanie, - naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez odmowę wpisania w poz. rej. G. [...] działki nr [...], a poz. rej. G. [...] działki nr [...] pomimo, tego że działki te stanowią jednorodny pod względem prawnym ciągły obszar gruntu, - bezprawną odmowę wpisania danych o pow. działki nr [...] zgodnie z danymi z księgi wieczystej, - obrazę art. 7 i 77 kpa przez brak zebrania pełnego materiału dowodowego obrazującego przebieg zmian gruntowych od daty niespornej, co uniemożliwia ustalenie czy zmian dokonano prawidłowo i zgodnie z treścią dokumentów na podstawie których zmiany dokonywano, - obrazę art. 107 § 3 kpa w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono podstawy prawnej, nie zajęto stanowiska co do żądań strony i wniosków złożonych po końcowym zapoznaniu się z aktami, nie wyjaśniono dlaczego omówiono wiarygodności i mocy dowodowej złożonych przez stronę dokumentom – odpisom z ksiąg wieczystych. Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że zmiany w ewidencji gruntów m. S. dotyczące działki nr [...] zostały dokonane z urzędu na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2007r. i aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2007r. Do chwili obecnej nie została stwierdzona nieważność tych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie doprowadzenia do zgodności zapisu w ewidencji gruntów z zapisem figurującym w KW nr [...] i nr [...] organ stwierdził, że kwestia ta nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, gdyż nastąpił obrót prawny nieruchomości, powodujący nieodwracalne skutki. Zdaniem organu sprawę tę może załatwić sąd powszechny w postępowaniu wieczysto – księgowym. Odnośnie zarzutu dotyczącego powierzchni działki [...] organ podniósł, że jest on niezasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się "Wykaz zmian gruntowych", zaewidencjonowany w Składnicy Geodezyjnej - Urząd Wojewódzki w B., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami – Filia w S. w dniu [...] lipca 1989r. za nr [...], w którym jest adnotacja o zmianie powierzchni działek nr [...] i [...]. W postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1989r., sygn. akt [...] uwzględniona jest już poprawiona powierzchnia działki nr [...]. J. B. nie godząc się z powyższą decyzją, wniósł skargę do sądu administracyjnego i zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosek o sprostowanie rejestru gruntów zgodnie z treścią ksiąg wieczystych jest żądaniem zmian w ewidencji gruntów na wniosek, gdy w rzeczywistości jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, - obrazę § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu iż osoba ubiegająca się o doprowadzenie do zgodności zapisów w księgach wieczystych musi przedłożyć dokumenty niezbędne do dokonania zmiany, a orzeczenie sądu stwierdzające zgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie podlega odnotowaniu w rejestrach gruntów, - obrazę art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w następstwie tego, że organy administracyjne do dnia dzisiejszego nie raczyły wprowadzić do operatu ewidencji gruntów i budynków numeru ksiąg wieczystych. Nadto skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty i ich uzasadnienie podniesione w odwołaniu z racji ich nie rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący słuchany na rozprawie uzupełnił zarzuty skargi o: 1.zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa w następstwie niezebrania materiału dowodowego: a) niezbędnego do wyjaśnienia daty dokonania zmian w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] i [...], b) niezbędnego do ustalenia odmiennego odnotowania postanowienia o przysądzeniu prawa własności w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, c) niezbędnego do ustalenia podstawy prawnej zmian w ewidencji odnośnie powierzchni działki nr [...]. 2. naruszenie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niezastosowanie § 12 ust.1 pkt 1 i 5. Nadto skarżący zgłosił nowe dowody ujawnione po wydaniu decyzji a mianowicie: 1. decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983r., której to decyzji Starosta nie odnotował w ewidencji do dnia dzisiejszego, a której odnotowanie w ocenie skarżącego doprowadziłoby do częściowej zgodności księgi wieczystej z operatem ewidencji gruntów budynków, 2. wniosek Starosty S. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie podziału działki nr [...], celem wydania niezasadnie wywłaszczonych nieruchomości i doprowadzenia do zgodności z księgą wieczystą. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, jak również kosztów podróży na 2 rozprawy w kwocie 36,00 zł, zwrotu wpisu sądowego, zwrotu kosztów wysłania skargi do organu w kwocie 3,55 zł, zwrotu kosztów porady prawnej w kwocie 100,00 zł, zwrotu kosztów utraconego zarobku - wysokość rzeczywista to 101,65 zł - co zgodnie z prawem upoważnia do żądania zwrotu kwoty 82,61 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji dotyczących, gdy chodzi o grunty – ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty ( art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także właściciela gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wyjaśnił, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością ( vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA 766/98, pub. LEX nr 41298). Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności) - art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z §46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie wniosek J. B. dotyczył zmiany w ewidencji gruntów miasta S. w taki sposób aby rejestry gruntów były zgodne z księgami wieczystymi prowadzonymi na jego rzecz w Sądzie Rejonowym w S. (k. 27 akt administracyjnych). Powyższy wniosek nie mógł być uwzględniony przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, albowiem wprowadzenie w ewidencji zmian zgodnie z wnioskiem J. B. skutkowałoby tym, że w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów doszłoby do samodzielnego ustalenia i rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Orzekanie w takim zakresie w postępowaniu ewidencyjnym, co wykazano powyżej jest niedopuszczalne. Wskazać bowiem należy, że spór w przedmiotowej sprawie w swojej istocie jest sporem o własność działek nr [...] i [...] pomiędzy Gminą S. a J. B. Spór ten powstał na tle następujących okoliczności faktycznych: Umową przekazania gospodarstwa rolnego zawartą [...] kwietnia 1987r. w Państwowym Biurze Notarialnym w S. i zarejestrowaną pod nr [...] J. B. nabył od rodziców – I. i W. B. prawo własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły m.in. działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...] i [...]. W dniu [...] listopada 1988r. J. B. nabył na licytacji prawo własności nieruchomości oznaczonych m.in. nr [...], [...], [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie I Ns [...] - k 13 akt administracyjnych) stanowiących pierwotnie własność M. G. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 1987r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych między ulicami G., B., P., G. i K. przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W wyniku tego podziału wyodrębniono działkę o nr [...], przeznaczoną pod budowę ulicy S. W skład tej nieruchomości weszły m.in. działki [...] – powstała z podziału działki [...] oraz działka [...] wyodrębniona w wyniku podziału działki [...] i działka [...] powstała z podziału działki [...]. Działka [...] uległa podziałowi na działki: [...], [...], [...] a działka nr [...] na działki nr [...], [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja w pkt 2 stwierdzała przejście na rzecz SP prawa własności gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...] stwierdziło nieważność pkt 2 tej decyzji - wyrokiem z dnia [...] maja 2005r. sąd administracyjny uchylił decyzję SKO – sygn. akt [...]. SKO rozpoznając sprawę ponownie w dniu 31 marca 2006r. postępowanie zawiesiło na wniosek J. B. z uwagi na jego internację. Postępowanie zawieszone jest do chwili obecnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Jeżeli chodzi o wpisy w księgach wieczystych to: w dziale II KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., J. B. jest wpisany jako właściciel działki o nr [...] a także jako właściciel działki nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wpisy w księgach wieczystych odzwierciedlają zatem stan własnościowy przedmiotach działek istniejący przed wydaniem decyzji podziałowej z 1987r. Jednocześnie w Sądzie Rejonowym w S. dla działki nr [...] w skład której weszły działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działek [...] i [...] jest prowadzona KW nr [...] w której jako właściciel tej działki jest wpisana Gmina S. Natomiast jeżeli chodzi o ewidencję gruntów to aktualnie pod pozycją rejestrową G. [...] J. B. jest wpisany jako właściciel działek nr [...] i [...] a pod pozycją rejestrową nr G. [...] jako właściciel działek nr [...] i [...]. Analiza wpisów w ewidencji uzasadnia stwierdzenie, że wpisy te były aktualizowane na bieżąco na podstawie dokumentów mających znaczenie dla sytuacji prawnej działek nr [...] i [...]. A mianowicie w ewidencji gruntów została odzwierciedlona sytuacja prawna powyższych działek powstałych w wyniku wydania decyzji podziałowej z 1987r. W konsekwencji tego podziału J. B. został wpisany pod pozycją rejestrową nr G.[...] jako właściciel działek nr [...] i [...] i pod pozycją rejestrową nr G.[...] jako właściciel działek nr [...] i [...]. Ostatnie zapisy w ewidencji zostały dokonane na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. Burmistrza S. zatwierdzającej na wniosek J. B. podział nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] na działki nr [...] i [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2007r. na podstawie którego J. B. darował R. B. działkę [...]. Z powyższych okoliczności faktycznych wynika, że właścicielem działki nr [...] i [...] jest zarówno J. B., który jest wpisany w księgach wieczystych jako właściciel działek [...] i [...] - a więc działek z których działki nr [...] i [...] zostały wydzielone oraz Gmina S., która jest wpisana w księdze wieczystej jako właścicielka działki nr [...] powstałej z wydzielenia m.in. działki nr [...] z działki nr [...] oraz działki nr [...] z działki nr [...]. Zmiany w rejestrze ewidencji polegające na doprowadzeniu zgodności wpisów w rejestrze z wpisami z ksiąg wieczystych będą mogły być dokonane przez organy ewidencyjne dopiero po uregulowaniu spraw własnościowych działek nr [...] i [...] na drodze postępowania cywilnego. Organy ewidencyjne w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie mogą bowiem samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności (aktów natarialnych, aktów własności ziemi, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Tym samym uznać należy, za bezzasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy ewidencyjne art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego obrazującego przebieg zmian na działkach [...] i [...]. Organy ewidencyjne w przedmiotowym postępowaniu nie miały takiego obowiązku i prawidłowo, w zakresie swoich kompetencji, w celu zaktualizowania wpisów w ewidencji ograniczyły się do poruszenia kwestii dwóch ostatnich dokumentów mających znaczenie dla sytuacji prawnej działek nr [...] i [...], tj. decyzji podziałowej Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2007r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2007r. Końcowo należy wskazać, że dokumenty złożone przez skarżącego na rozprawie nie mają wpływu na zmianę oceny zaskarżonych decyzji, albowiem decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2007r. została wydana po wydaniu decyzji ostatecznej. Natomiast z wniosku Starosty wynika, iż istnieje możliwość załatwienia sprawy, niemniej jednak wymaga to współdziałania skarżącego, który powinien czynnie z należytą starannością o własne interesy uczestniczyć w załatwieniu spraw które jego dotyczą. W tym miejscu wskazać należy, że nie zrozumiałym jest dla Sądu fakt ciągłego zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1987r. Postępowanie to zostało zawieszone na wniosek skarżącego i na jego wniosek może być podjęte. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.