II SA/Bk 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Ewa Iwona Szepietowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt drugi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2009 roku (numer [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. G. i H. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nakazującej inwestorowi L. Ch. wykonanie robót budowlanych polegających na: 1. wykonaniu cokołu betonowego szerokości 20 cm, zagłębionego 50 cm w gruncie, o wysokości 20 cm ponad poziom terenu wzdłuż granicy z działką oznaczoną nr geodezyjnym 1982/2, począwszy od końca terenu utwardzonego do budynku gospodarczego, usytuowanego na działce oznaczonej nr geodezyjnym 1013/2 – długości 32 m, 2. wykonaniu cokołu betonowego szerokości 20 cm, zagłębionego 50 cm w gruncie, o wysokości 20 cm ponad poziom terenu wzdłuż granicy z działką oznaczoną nr geodezyjnym 1011, począwszy od wejścia na poseję - długości 17 m, 3. odłączeniu przyłącza odwodnień liniowych wykonanych na terenie utwardzonym od studzienki kanalizacyjnej istniejącej na działce oznaczonej nr geodezyjnym 1012, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 października 2009 r. oraz odmawiającej wydania decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach oznaczonych nr geodezyjnym 1012 i 1013/02 położonych w Z. przy ul. K. polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu zostało wszczęte w dniu 7 listopada 2008 r. na wniosek H. G. (właścicielki działki nr 1982/2) i A. G. (właścicielki działki nr 1011). W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia albowiem wykonano je przed upływem 30 dni od dokonanego zgłoszenia (zgłoszenie budowy utwardzeniu placu wpłynęło do starostwa w dniu 7 listopada 2008 r. natomiast utwardzenie działki było już wykonane w dniu 19 listopada 2008 r. - dowód: notatka urzędowa pracowników inspektoratu oraz zeznania stron postępowania – A. G. i H. G.). W związku z tym powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymał inwestorowi roboty budowlane oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, uwzględniających w szczególności wpływ wykonanych robót na działki sąsiednie. Po przedstawieniu przez inwestora wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazano mu wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz odmówiono wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu podano, że z analizy dokonanej przez osobę uprawnioną wynika, iż wykonane roboty - utwardzenie powierzchni gruntu na części działek budowlanych można użytkować zgodnie z przeznaczeniem. Wykonane roboty nie odbiegają od wymagań obowiązujących przepisów stawianych tego typu obiektom a jednocześnie znajdują się w dobrym stanie technicznym w zakresie w jakim są wykonane. Z uwagi jednak na możliwe prawdopodobieństwo spływu wód na działki sąsiednie autor analizy zalecił dokonanie stosowanych zabezpieczeń, tj. wykonanie betonowego cokołu ogrodzenia z działką nr 1982/2 uniemożliwiającego odpływ wód. Obowiązek taki został nałożony na inwestora (pkt 1 decyzji). Dodatkowo organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania cokołu betonowego od strony działki nr 1011 długości 17 m (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu podano, że z wizji lokalnych dokonanych w terenie oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że niewielka część terenu pomiędzy wykonanym chodnikiem a ogrodzeniem istniejącym pomiędzy działkami o numerach geodezyjnych 1012 i 1011 posiada spadek w kierunku sąsiedniej działki nr 1011, a cokół ogrodzenia (na długości około 17 metrów) znajduje się na poziomie terenu działki nr 1012. Wobec tego istnieje możliwość spływu niewielkiej ilości wód opadowych na sąsiednią działkę, której rzędna przy ogrodzeniu jest niższa o około 30 cm. W dalszej części działki cokół ogrodzenia znajduje się powyżej poziomu terenu. Odnośnie pkt 3 decyzji wskazano, że wody opadowe z terenu utwardzonego odprowadzane są poprzez odwodnienia liniowe do studzienki kanalizacji sanitarnej znajdującej się na działce nr 1012, a nie jak stwierdzono w "Inwentaryzacji i ocenie technicznej wykonanych robót" do kanalizacji ogólnospławnej - takowej na tym terenie nie ma, jest natomiast kanalizacja sanitarna i deszczowa. Odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji sanitarnej jest zabronione. Istnieje natomiast techniczna możliwość podłączenia się do kanalizacji deszczowej po spełnieniu wszystkich warunków określonych stosownymi przepisami. Od decyzji tej odwołanie złożyła H. G. oraz A. G. Organ odwoławczy uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i zważył co następuje: W przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił do realizacji inwestycji przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, a zatem stosownie do treści art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, zgłoszenie było nieskuteczne. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wdrożenia procedury legalizacyjnej, która w tym przypadku powinna być prowadzona w trybie określonym w art. 50 i 51 prawa budowlanego. W sprawie przedmiotowej powiatowy inspektor nadzoru budowlanego prawidłowo wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Jednak w ocenie organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję, organ l instancji zbytnio rozszerzył jej zakres, gdyż orzekł o odmowie wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. Orzekanie w tym zakresie było zbędne. W ocenie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego takie naruszenie prawa mogło być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Korekta ta nie narusza zasady dwuinstancyjności, gdyż w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu H. G. dotyczących obrazy przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa organ uznał je za bezzasadne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, składały wnioski i pisma w toku postępowania a materiał dowodowy został zebrany rzetelnie i zgodnie z przepisami kpa. Organ podniósł, że zasadnie nałożono na inwestora przedmiotowe obowiązki, albowiem wykonanie robót wskazanych w zaskarżonej decyzji pozwoli doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek strony o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wątpliwości dotyczące stanu faktycznego czy też poczynionych ustaleń. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu A. G. w ocenie organu również nie zasługują one na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut niewłaściwej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ l instancji, gdyż podjęta procedura legalizacyjna jest prawidłowa i zgodna z prawem budowlanym. Ponadto organ nie podziela uwag strony odwołującej się dotyczących rozszerzenia zakresu nakazanych inwestorowi robót budowlanych, gdyż rozwiązanie zaproponowane przez organ l instancji zapewni doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzję tę w części pomijającej odprowadzenie wód opadowych z nieruchomości inwestora które spływają z działki 1013/2 na działkę 1011 do sądu administracyjnego zaskarżyła A. G. i wniosła o uchylenie decyzji w części odnoszącej się do pozostawienia cokołu na długości 17 m w pkt 2 i wykonania go na całej długości 46 mb lub też wykonania na tej długości drenażu odwadniającego z wyprowadzeniem do studni chłonnej zgodnie z zaleceniami ustawodawcy w trybie § 28 warunków technicznych., potwierdzenia pisemnego braku zgody urzędu na odprowadzanie wód opadowych do sieci ogólnospławnej z działki nr 1013/2, wyznaczenia terminu wykonania robót do dnia 30 września 2009 r., wskazania inwestorowi w formie nakazowej, że w przypadku niewykonania robót w wyznaczonym terminie za skutki zniszczeń, jakie mogą pojawić się na działce skarżącej będzie on ponosił odpowiedzialność w trybie art. 415 kc. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że konieczność utrzymania cokołu na długości 17 m jest nieuzasadnione bo niby dlaczego nie miałby on być utrzymany na długości 18 albo 6 czy też 30 m. Rozstrzygnięcie to w ocenie skarżącej jest nie tylko nieuzasadnione, ale również sprzeczne z § 28 warunków technicznych, jak również świadczy o tym, że organ wskazuje na konieczność działań inwestycyjnych tylko w połowie. Organ nie rozstrzyga, gdzie ma popłynąć woda z drugiej części działki. Skarżąca podważa wnioski zawarte w analizie, która w jej ocenie jest "dziwna" z uwagi na fakt, że tylko w stosunku do działki 1982/2 zaleca wykonanie cokołu na całej długości. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji w zakresie w jakim zobowiązują inwestora do wykonania cokołu betonowego wzdłuż granicy z działką nr 1011 tylko na długości 17 m zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim nakazano inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu w ramach samowoli budowlanej bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego). Zostały one bowiem wykonane przed upływem 30 dni od dokonanego zgłoszenia. Stosowne zgłoszenie wpłynęło do starostwa w dniu 7 listopada 2008 r. natomiast utwardzenie działki jak wynika z materiału dowodowego sprawy, było już wykonane w dniu 19 listopada 2008 r. (dowód: notatka urzędowa pracowników inspektoratu oraz zeznania stron postępowania – A. G. i H. G.). W świetle art. 30 ust. 5 prawa budowlanego takie zgłoszenie było nieskuteczne. W sytuacji takiej samowoli ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50 – 51 prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust.4). Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania powyższego postanowienia, właściwy organ w drodze decyzji może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję w o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3 pkt 1 i 2 art. 51). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze, które przebiegało następująco: - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, - zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, nakazano inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalałyby jednoznacznie ocenić czy nakaz wykonania robót budowlanych określonych w pkt 2 decyzji polegających na wykonaniu cokołu betonowego o długości 17 m wzdłuż granicy z działką oznaczoną nr 1011, istotnie doprowadzi wykonane roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu do stanu zgodnego z prawem, tj. do takiego stanu, że będzie uniemożliwiony odpływ wód z działki inwestora na działkę 1011. Z treści inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, że na skutek wykonanych robót budowlanych teren działki inwestora został ukształtowany ze spadkiem w kierunku zachodnim i przechodzi w kierunek północny. Wobec tego w zakresie działki 1982/2 znajdującej się od strony napływu trudno mówić iż wykonane utwardzenie ma wpływ na stosunki wodne na tej działce. Autor opracowania hipotetycznie założył, z uwagi na to że teren opada również w kierunku północnym czyli wzdłuż granicy działek a teren działek nie jest oddzielony przeszkodą dla przepływu, że może zaistnieć sytuacja, że woda nie zdąży wniknąć w grunt i czasowo będzie się zbierać na działkach. W celu wyeliminowania takiego przypadku zalecono wykonanie betonowego cokołu ogrodzenia działek uniemożliwiającego przepływ wody z działek inwestora. We wnioskach końcowych stwierdzono, że należy wykonać betonowy cokół ogrodzenia z działką nr 1982/2 uniemożliwiający odpływ wody. W konsekwencji organ nakazał inwestorowi wykonanie takiego cokołu oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania cokołu betonowego od strony działki nr 1011 o długości 17 m. W uzasadnieniu podano, że z wizji lokalnych dokonanych w terenie oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że niewielka część terenu pomiędzy wykonanym chodnikiem a ogrodzeniem istniejącym pomiędzy działkami o numerach geodezyjnych 1012 i 1011 posiada spadek w kierunku sąsiedniej działki nr 1011, a cokół ogrodzenia (na długości około 17 metrów) znajduje się na poziomie terenu działki nr 1012. Wobec tego istnieje możliwość spływu niewielkiej ilości wód opadowych na sąsiednią działkę, której rzędna przy ogrodzeniu jest niższa o około 30 cm. W dalszej części działki cokół ogrodzenia znajduje się powyżej poziomu terenu. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i nałożenie ich w takim zakresie, aby tę niezgodność z prawem wyeliminować. Z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wykonania cokołu betonowego wzdłuż działki nr 1011 jedynie na długości 17 m nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym przede wszystkim w treści wykonanej inwentaryzacji i oceny technicznej. Jest ona bowiem wewnętrznie niespójna a przez to nieczytelna bo, o ile z jej wniosków końcowych wynika, że należy wykonać cokół ogrodzenia z działką nr 1982/2, to już z jej uzasadniania wynika, że faktycznie w celu wyeliminowania przepływu wody z działek inwestora zaleca się wykonanie betonowego cokołu ogrodzenia tych działek w całości. Organy wątpliwości tych nie wyjaśniły a nadto nakazując wykonanie cokołu jedynie na długości 17 m nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób odpowiadający wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wykazały, że cokół o takiej właśnie długości a nie innej, większej bądź mniejszej, zablokuje przepływ wód opadowych pomiędzy działkami. Ponadto organ odwoławczy, pomimo tego że na wstępie swoich rozważań podniósł, że jest zobowiązany do ponownego rozpoznania całego postępowania nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów A. G. podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących generalnie bezzasadności nakazania wykonania cokołu tylko na długości 17 m. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że nie podziela uwag strony dotyczących rozszerzenia zakresu nakazanych inwestorowi obrót budowlanych, gdyż rozwiązania zaproponowane przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zapewnią doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie wyjaśniające oraz uzasadni swoje stanowisko w taki sposób, aby zostały wyeliminowane jakiekolwiek wątpliwości odnośnie tego, czy cokół betonowy o długości 17 m stanowi dostateczne zabezpieczenie przed odpływem wód opadowych z działek inwestora na działkę nr 1011. Gdyby okazało się, że rozwiązanie to nie jest dostateczne organ zobowiąże inwestora do wykonania innych odpowiednich robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności decyzji w uchylonej części orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.