II SA/Bk 651/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę Decyzją z dnia [...]marca 2012 r. znak:[...], Wójt Gminy P. wymierzył M. M. (dalej jako Skarżąca) karę pieniężną w wysokości 46 753,29 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa (brzozy) z terenu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], położonych w P. (na granicy działek). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 88 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich nieprawidłową wykładnię wyrażającą się uznaniem, że na osobę, która nie była ani posiadaczem ani też właścicielem działki można nałożyć karę administracyjną z tytułu wycięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia w sytuacji kiedy kara taka może zostać nałożona wyłącznie na osoby, które mają legitymację do złożenia wniosku c udzielenie zezwolenia tj. na właściciela działki względnie posiadacza posiadającego tytuł prawny do nieruchomości; oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 KPA poprzez zaniechanie umożliwienia M. M. przed wydaniem decyzji administracyjnej wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co naruszono w sposób rażący zasadę wysłuchania stron oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym; art. 10 § 1 i 28 KPA poprzez nie przyznanie statusu strony postępowania K. M., który jest właścicielem działki [...] przez co pozbawiono go prawa do uczestnictwa w postępowaniu co stanowi z racji art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłankę do wznowienia postępowania; art. 7, 77 § 1, 107 § 3 KPA poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy M. M. jest osobą która mogła wystąpić o wydanie zezwolenie na wycięcie drzewa tj. w szczególności przeprowadzenia dowodów wskazujących na to, że była ona posiadaczem nieruchomości, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów i tytułów do władania nieruchomością; Po rozpatrzeniu sprawy SKO w B., decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Z decyzją tą niezgodził się Skarżąca. W skardze z dnia 20 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie kpa oraz art. 138 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu l instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że nie istniały ku temu podstawy, co powinno skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy P. i umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na złożenie w Trybunale Konstytucyjnym skargi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dajej jako u.o.p.). Trybunał orzekł w tym zakresie w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12), a zatem Sąd dnia 2 lipca 2014 r., z urzędu, podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub aktu następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Organ II instancji słusznie bowiem uznał, że w rozpatrywanej sprawie ocena prawidłowości dokonania wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 u.o.p. jest uzależniona od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istota problemu sprowadza się, na tym etapie postępowania, natomiast nie do wysokości kary, lecz do rozstrzygnięcia na kogo organ l instancji powinien karę pieniężną nałożyć. Przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 u.o.p. stanowią, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe, na co słusznie wskazał organ II instancji, nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie kary administracyjnej za usunięcie drzewa, czyli sankcji podobnej charakterem do sankcji karnej - bardzo istotne staje się przestrzeganie praw procesowych stron i zasad postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny ( art. 75 § 1 kpa ). Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie faktycznego miejsca, na którym rosło drzewo, a co ważniejsze nie ustalił prawidłowo podmiotu podlegającego ukaraniu. W protokole oględzin wskazano, że jest to granica działek nr [...] i [...]. Jednakże, biorący udział w oględzinach, właściciel działki nr [...] stwierdził, że pień ściętego drzewa znajduje się poza granicą działki nr [...]. Organ I instancji, na co słusznie wskazało Kolegium, nie ustosunkował się do tego stanowiska. Ponadto w aktach sprawy brak jest mapy geodezyjnej lub szkicu sytuacyjnego wskazujących miejsce, w którym rosło drzewo. Wyjaśnienia też wymaga ustalenie obwodu usuniętego drzewa. Wprawdzie organ l instancji dokonał pomiaru obwodu pnia drzewa, jednakże nie sprecyzował na jakiej wysokości nastąpił ten pomiar (użyto sformułowania: w najwyższym miejscu po ścięciu drzewa). Brak jest także w sporządzonym protokole precyzyjnych ustaleń, co do wysokości, na jakiej dokonano obliczenia obwodu usuniętego drzewa uniemożliwia prawidłowe wyliczenie kary administracyjnej. Podstawą ustalenia kary pieniężnej jest prawidłowe wyliczenie opłaty jaką musiałby wnieść posiadacz nieruchomości, gdyby wystąpił o zezwolenie na usunięcie drzewa (trzykrotna jej wysokość). Skoro zatem przy uzyskiwaniu zezwolenia mierzy się obwód drzewa na wysokości 130 cm to również ta zasada obowiązuje przy ustalaniu kary pieniężnej. Jeżeli natomiast drzewo ścięto poniżej tej wysokości to należy zastosować zasadę określoną w art. 89 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Jeżeli natomiast ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50 % (art. 89 ust. 2 ustawy). Jak słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji, podstawową kwestią w sprawie było jednak określenie podmiotu, któremu należy wymierzyć karę pieniężną. Organ l instancji ustalił, że sprawcą usunięcia brzozy jest Skarżąca, która przyznała ten fakt. Jednakże nie wiadomo w jakim charakterze działała. Właścicielem działki nr [...] jest K. M., który twierdzi, że jest również jej wyłącznym posiadaczem. Organ nie ustalił jednak, czy M. M. była też współposiadaczem nieruchomości, co dawałoby jej prawo do ewentualnego wystąpienia o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa za zgodą właściciela. Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, wskazujący na zasadność analogicznego wykorzystania znaczeń terminów prawnych, do których należy termin "posiadanie" i "posiadacz", polegającego na przeniesieniu tego znaczenia z prawa cywilnego (art. 336 Kodeksu cywilnego) do prawa administracyjnego w sytuacji, gdy brak jest definicji w aktach normatywnych prawa administracyjnego, a jednocześnie, gdy brak jest uzasadnionych podstaw do dostrzegania w ustawie o ochronie przyrody odmiennych ustaleń pojęciowych od tych, które zostały ukształtowane w prawie cywilnym. Decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest decyzją prawidłową i w istocie wydaną na korzyść Skarżącej. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.