II SA/Bk 654/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. w Ł. na decyzję . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i zdarzeń prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieprawidłowości w użytkowaniu budynku przy ulicy W. w Ł. należącego do Stowarzyszenia W. w Ł. Po przeprowadzeniu w dniu 8 października 2019r. oględzin budynku, w czasie których Prezes ww. stowarzyszenia stwierdził, że bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku zaczął je z końcem 2013r. użytkować na cele dydaktyczno - mieszkaniowe, organ postanowieniem z dnia [...] października 2019r. powołując się na art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 71 ust. 2 Prawa budowlanego orzekł o: - wstrzymaniu użytkowania poddasza budynku na cele edukacyjne; -obowiązku przedłożenia przez stowarzyszenie do 15 stycznia 2020r. dokumentów w postaci: a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; b) zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; c) oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; d) zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; e) ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego; f) stosownych pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W uzasadnieniu postanowienia organ nawiązał do ustaleń dokonanych podczas oględzin, w tym do stwierdzenia, że poddasze budynku - w którym prowadzone są usługi edukacyjno – oświatowe - mające powierzchnię 674,10 m2 zostało w 2013r. przystosowane do użytkowania na cele edukacyjne i mieszkalne. Dla potrzeb zmiany sposobu użytkowania poddasza (dotąd nieużytkowego) na poddaszu wydzielono dwie sale dydaktyczne, dwa sanitariaty, dwa magazyny i jeden lokal mieszkalny. Zmiana sposobu użytkowania poddasza nie została zgłoszona do organu architektoniczno – budowlanego. Na wniosek Stowarzyszenia z 3 stycznia 2020r., organ przedłużył termin przedłożenia dokumentów do 15 lutego 2020r. W lutym i w marcu 2020r. Stowarzyszenie W. w Ł. przedłożyło żądane dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. po zapoznaniu się z treścią przedłożonych dokumentów decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. ([...]) powołując się na przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał Stowarzyszeniu W. w Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza tj. III kondygnacji budynku usytuowanego na działce o numerze [...] w Ł. przy ulicy W., użytkowanych wcześniej jako strych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Stowarzyszenie przedłożyło dwie ekspertyzy: jedną rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych W. P. i W. K. oraz drugą rzeczoznawcy do spraw budowlanych J. B. W ekspertyzie J. B. znalazło się stwierdzenie, że nie obejmuje ona analizy zagadnień dotyczących spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Natomiast w ekspertyzie rzeczoznawców do spraw przeciwpożarowych stwierdzono, że budynek w obecnym stanie technicznym nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a część tych niezgodności jest tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. Wobec takiej treści dokumentacji, organ stwierdził brak możliwości zalegalizowania samowoli użytkowej i konieczność orzeczenia sankcji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku, wcześniej użytkowanego jako strych (poddasze nieużytkowe). W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie W. w Ł. podniosło, że ekspertyza rzeczoznawców do spraw przeciwpożarowych przewidziała rozwiązania zastępcze (dla norm technicznych) prowadzące do zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej poddasza budynku tj. rekompensujące niezgodność z warunkami technicznymi i te rozwiązania organ winien był zaakceptować umożliwiając zalegalizowanie samowoli użytkowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. (nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu opisanego wyżej odwołania, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, nawiązując do treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, kiedy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Następnie stwierdził, że wykonanie na poddaszu budynku, które wcześniej było poddaszem nieużytkowym, dwóch sal dydaktycznych, dwóch sanitariatów, dwóch magazynów oraz jednego lokalu mieszkalnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania części budynku w rozumieniu ww. przepisu z uwagi, między innymi, na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Organ stwierdził, że w świetle przepisu art. 71 ust. 2 Praw budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, a jeżeli się wiąże z koniecznością wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego) . Skoro z treści przedłożonej ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika, że z uwagi na brak możliwości ingerencji w konstrukcję budynku nie jest możliwe doprowadzenie pomieszczeń poddasza budynku do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i przeciwpożarowymi, nie ma możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli użytkowej. Organ nadmienił, że rozwiązania zastępcze, na które się powołuje strona mogą jedynie zapewnić bezpieczniejszą i szybszą ewakuację ludzi z poddasza budynku ale nie przywrócą pomieszczeniom poddasza zgodności z normami i warunkami technicznymi, gdyż doprowadzenie do takiej zgodności wymaga przeprowadzenia robót budowlanych ingerujących w konstrukcję budynku tj. wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzona niezgodność pomieszczeń poddasza budynku z przepisami techniczno – budowlanymi skutkować musiała nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza jako strychu. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Stowarzyszenie W. w Ł. sprecyzowało następujące zarzuty: 1)naruszenia art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez: a)brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnych wniosków polegających na przyjęciu, że w pomieszczeniach poddasza nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia i bez możliwości zalegalizowania tego stanu rzeczy przez skarżącego po przeprowadzeniu ewentualnych prac naprawczych i uiszczeniu ewentualnej opłaty legalizacyjnej, podczas, gdy właściwa ocena materiału dowodowego, powinna prowadzić organ do wniosku, że należy najpierw ustalić, czy na III kondygnacji budynku doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych a w ich następstwie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zaś stwierdzenie, że najpierw wykonano prace adaptacyjne poddasza bez stosownego pozwolenia, powinno prowadzić do wniosku o konieczności rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności o samowoli budowlanej poprzez wszczęcie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; b) wyprowadzenie z materiału dowodowego w postaci ekspertyzy rzeczoznawców do spraw ochrony przeciwpożarowej błędnego wniosku, jakoby część niezgodności stanu pomieszczeń poddasza z warunkami technicznymi nie była możliwa do usunięcia podczas, gdy z treści ekspertyzy wynika możliwość wprowadzenia rozwiązań zastępczych pozwalających na bezpieczne użytkowanie budynku jako szkoły; c) przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzi podstawa do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania poddasza w postaci braku przedstawienia przez inwestora dokumentów w sytuacji, gdy żądane i wszystkie wymagane dokumenty inwestor przedłożył; 2. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania; 3. naruszenia art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wskazana w ekspertyzie konieczność wykonania prac doprowadzających pomieszczenia budynku do stanu zgodnego z przepisami daje podstawę do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w sytuacji, gdy wszystkie żądane i wymagane dokumenty w postępowaniu legalizacyjnym samowoli użytkowej inwestor przedłożył; 4. naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie ewentualnego postępowania naprawczego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze został zawarty również wniosek o przeprowadzenie przez sąd dowodu z dołączonej do skargi decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] marca 2006r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku przy ulicy W. w Ł. oraz decyzji tego organu z [...] stycznia 2010r. nr [...], zmieniającej decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku na okoliczność wykazania, że skarżący miał zamiar przekształcić poddasze budynku na użytkowe w przyszłości poprzez wykonanie podwyższenia ściany kolankowej na poddaszu budynku, na co uzyskał zgodę organu architektoniczno – budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo bowiem organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że skarżące stowarzyszenie dopuściło się samowoli użytkowej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku przy ulicy W. [...] w Ł., które do 2013r. było poddaszem nieużytkowym a od 2013r. zaczęło być wykorzystywane na cele dydaktyczno – mieszkaniowe. Powyższy stan faktyczny potwierdziły ustalenia dokonane w czasie oględzin budynku przeprowadzonych w dniu w dniu 8 października 2019r, w czasie których Prezes skarżącego stowarzyszenia stwierdził, że bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku zaczął je z końcem 2013r. użytkować na cele dydaktyczno - mieszkaniowe. Na poddaszu budynku, które w przeszłości było strychem (poddaszem nieużytkowym) i nie stanowiło kondygnacji doszło do wydzielenia dwóch sal dydaktycznych, dwóch sanitariatów, dwóch magazynów oraz jednego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie ulega wątpliwości, że rozpoczęcie wykorzystywania poddasza na cele dydaktyczno – mieszkaniowe, wiążące się z przebywaniem na nim ludzi jest równoznaczne ze zmianą warunków użytkowania obiektu, wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i – jako takie – wymaga, stosownie do treści art. 71 ust. 2 zgłoszenia właściwemu organowi (tj. administracji architektoniczo – budowlanej) wraz z przedstawieniem stosownych dokumentów określających dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania i uzasadniających wystarczalność przystosowania obiektu budowlanego lub jego części (w świetle przepisów i norm Prawa budowlanego) do wprowadzenia w nim (niej) innej niż dotychczas funkcji. Wykaz dokumentów niezbędnych do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymienia przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Dołączone do skargi kopie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] marca 2006r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku przy ulicy W. w Ł. oraz decyzji tego organu z 5 stycznia 2010r. nr 2/10, zmieniającej decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku a także dołączona kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010r. (nr[...]) o udzieleniu skarżącemu stowarzyszeniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego budynku przy ulicy W. nr w Ł., nie są dowodem braku popełnienia samowoli użytkowej. Sam skarżący w skardze podaje, że dokumenty przedstawia na okoliczność wykazania, że miał zamiar przekształcić poddasze budynku na użytkowe w przyszłości poprzez wykonanie podwyższenia ściany kolankowej na poddaszu budynku na co uzyskał zgodę organu architektoniczno – budowlanego. Decyzje stanowią potwierdzenie, że stowarzyszenie zapoczątkowało legalny proces przekształcania strychu na poddasze użytkowe z wykorzystaniem na cele edukacyjne ale finalnie go nie dokończyło, czego potwierdzeniem jest treść dokumentacji przedłożonej przez stowarzyszenie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutowi skargi zalegalizowanie samowoli użytkowej nie następuje wyłącznie w oparciu o sam fakt przedłożenia wymaganych dla zalegalizowania dokumentów ale w oparciu o ocenę treści tej dokumentacji pod kątem dopuszczalności udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Tak, jak organ administracji architektoniczno – budowlanej może po analizie przedłożonej dokumentacji przy zgłoszeniu "oprotestować" zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania uznając brak wystarczalności przystosowania obiektu budowlanego (jego części) do wprowadzenia innego sposobu użytkowania, tak organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może po analizie przedłożonej w tym postępowaniu dokumentacji uznać niedopuszczalność przystosowania obiektu do zmienionej funkcji. Z przepisu art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika bowiem, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia (udokumentowanego) zmiany sposobu użytkowania uzasadnia stwierdzenie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części : 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Do konkluzji uzasadniającej sprzeciw wobec zgłoszenia, organ administracji architektoniczno – budowlanej może dojść wyłącznie po analizie treści przedłożonych dokumentów. Również organ nadzoru budowlanego, którego działanie w postępowaniu dotyczącym samowoli użytkowej, reguluje treść art. 71a Prawa budowlanego, sprawdza w sposób merytoryczny a nie formalny – jak twierdzi skarżący - wykonanie przez sprawcę samowoli obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 a Prawa budowlanego. Nałożonym na sprawcę samowoli użytkowej obowiązkiem jest bowiem przedstawienie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. koniecznych do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Treść zaś przedstawionej przez skarżące stowarzyszenie dokumentacji, do złożenia której stowarzyszenie zostało zobowiązane postanowieniem z dnia 15 października 2019r. nie pozwalała organowi nadzoru budowlanego na zalegalizowanie samowoli użytkowej. W ekspertyzie z zakresu ochrony przeciwpożarowej, oceniającej stan poddasza i jego przystosowanie do wykorzystywania na cele dydaktyczno – mieszkalne stwierdzono bowiem niezgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, których – bez przeprowadzenia robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę – nie da się usunąć. Wymieniono je na stronie 23 i 24 ekspertyzy w 9 punktach i opatrzono stwierdzeniem rzeczoznawców "brak możliwości doprowadzenia niezgodności do stanu zgodnego z przepisami ze względu na istniejące warunki techniczno – budowlane". Usunięcie niezgodności z warunkami techniczno – budowlanymi wymaga – jak wynika z ekspertyzy (vide: str. 25 ekspertyzy) – ingerencji w konstrukcję budynku. Wbrew zarzutowi skarżącego stowarzyszenia, przyjęte rozwiązania zastępcze, nawet uzgodnione ze służbami ochrony przeciwpożarowej, nie pozwalały na zalegalizowanie samowoli użytkowej skoro stwierdzony zakres niezgodności stanu poddasza z przepisami techniczno – budowlanymi wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją zaś niemożności zaakceptowania istniejącego stanu poddasza kontrolowanego budynku jako stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi i pozwalającego na przebywanie na nim ludzi (wykorzystywanie na cele dydaktyczno – mieszkalne) była konieczność nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza tj. do stanu wykorzystywania go jako poddasze nieużytkowe (strych). Wbrew zarzutowi skarżącego, w obowiązującym obecnie stanie prawnym przepisy art. 50 i 51 Prawa budowalnego nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli użytkowej. Odesłanie w art. 71 Prawa budowlanego do procedury naprawczej miało miejsce, gdy obowiązywało brzmienie ustawy przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r., poz. 888). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne oceniając zaskarżoną decyzję jako wydaną bez naruszenia przepisów prawa (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)