II SA/Bk 655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] czerwca 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] maja 2013 r. znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia, a związane z przebudową poddasza budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej przy ul. W. w B. oraz nakazujące inwestorowi K. K. przedłożenie w terminie 30 dni liczonych od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a także oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, o prawidłowym wykonaniu dotychczasowego zakresu robót ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowego obciążenia stropu nad parterem, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena powinna zawierać rozwiązania je eliminujące. Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia 28 marca 2013 r. J. A. zwróciła się do PINBPG w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec K. K., w związku z samowolnym przystąpieniem przez niego do wykonywania robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. W. w B. Użytkownikami budynku są: T. K., J. A. oraz K. K. Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r., PINBPG w B. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych w ww. budynku mieszkalnym. Po przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu 30 kwietnia 2013 r. ustalono, że na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. W. w B. trwają roboty budowlane. K. K. na początku 2013 r. przystąpił do wykonywania robót budowlanych polegających na wymianie zgniłej jętki w pomieszczeniu, gdzie stwierdzono wcześniej nadmierne ugięcie podwieszonego stropu, wymianie elementów stropu nad lukarną od strony podwórka, rozbiórce drewnianej ściany przy schodach i wykonaniu nowej ściany w odległości 78 cm od schodów, wykonaniu nowych ścian wydzielających pomieszczenie na łazienkę i izbę mieszkalną w pomieszczeniu użytkowanym wcześniej jako suszarnia, wymianie dwóch okien i trzech drzwi wejściowych do pomieszczeń. Ponadto we wszystkich pomieszczeniach wykonano ocieplenie ścian i stropów wraz z obłożeniem płytami gipsowymi oraz na istniejących drewnianych podłogach położone zostały dodatkowo płyty wiórowe. Podczas kontroli stwierdzono także, że w trakcie realizacji są roboty związane z rozpoczęta budową stropu nad schodami, budową instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacje elektryczne. Wskazano, że inwestor, tj. K. K. nie posiada zgody władz budowlanych na rozpoczęte roboty budowlane. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. znak: [...] w B. wstrzymał roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia, a związane z przebudową poddasza budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej przy ul. W. w B. oraz nakazał inwestorowi K. K. przedłożenie w terminie 30 dni liczonych od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a także oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, o prawidłowym wykonaniu dotychczasowego zakresu robót ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowego obciążenia stropu nad parterem, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena powinna zawierać rozwiązania je eliminujące. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że wobec ustaleń kontroli z 30 kwietnia 2013 r. należy wszcząć procedurę naprawczą w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, do rozpatrzenia, której niezbędnym jest zgromadzenie materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość wykonanych robót budowlanych w formie inwentaryzacji i oceny technicznej. Zgodnie, bowiem z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1632 ze zm.) na rozpoczęte, opisane w protokole oględzin roboty budowlane, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na ich wykonanie w organie architektoniczno-budowlanym, której to powinności inwestor nie dopełnił. Na powyższe postanowienie K. K. i T. K. złożyli zażalenie z dnia 20 maja 2013 r., zarzucając w nim, iż organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował wykonywane roboty budowlane jako przebudowę poddasza, a nie remont pomieszczeń. Ponadto zarzucono niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r. PWINB w B. wydał postanowienie znak: [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wskazano także na pojęcie remontu, zdefiniowane w art. 3 pkt 8 w/w ustawy, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Mając na względzie ww. definicje organ wskazał, że w sprawie zaistniały okoliczności świadczące o samowolnie wykonanej przebudowie poddasza mieszkalnego, albowiem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego (wykonanie dodatkowych pomieszczeń, powiększenie okien, docieplenie ścian itp.). Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał prawidłowej oceny prawnej wykonanych robót budowlanych i wdrożył odpowiednią procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Wedle PWINB w B. uzasadnione jest także wstrzymanie robót budowlanych, gdyż w dacie wydawania postanowienia, roboty nie były zakończone, a zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce w przypadku, gdy roboty te są wykonywane faktycznie w dacie wydania postanowienia. Według organu w niniejszej sprawie podstawą nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót oraz odpowiednich ocen bądź ekspertyz, zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego jest wystąpienie dodatkowego obciążenia stropu nad parterem, w miejscu, w którym wcześniej występowało ugięcie. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron, organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczy samowolnie wykonanej przebudowy, a ewentualne błędy przy ustalaniu stron nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż i tak w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego działają z urzędu a nie na wniosek stron. Zwrócono także uwagę na brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej, która umożliwiałaby ocenę wykonanych robót budowlanych, jednakże z uwagi na fakt, iż zakres robót określonych przez organ jest niesporny, tutejszy organ nie uznał powyższego uchybienia za istotne dla podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie wniósł K. K., zarzucając mu naruszenie art. 7, 8 oraz 80 k.p.a. i wnosząc o zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że konieczne jest przeprowadzenia kompleksowego postępowania przez organy budowlane, albowiem zgniłe krokwie dachowe stanowiły zagrożenia mieszkańcom budynków położonych na działkach nr 287 i 288. Skarżący podniósł, iż krokwie uległy zepsuciu po upływie 8 -9 lat od chwili wydania pozwolenia na użytkowanie dobudówki oraz zarzucił pozostałym współwłaścicielkom uzyskanie dokumentacji legalizacyjnej drogą przestępczą. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego działają na szkodę współwłaścicieli, albowiem przed przystąpieniem do prac remontowych poddasze przedmiotowego budynku było nieużywane i niewykończone. Według Skarżącego oględziny przedmiotowego poddasza odbyły się "pod zamkniętymi drzwiami", protokół został sfałszowany, a on sam nie miał możliwości złożenia stosownych wyjaśnień. Ponadto wskazał na nieprawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych, albowiem były to roboty remontowe, a nie związane z przebudową pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazał, że na protokole oględzin znajduje się podpis Skarżącego. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. pełnomocnicy Skarżącego złożyli pisma: z 4 lutego 2013 r., do którego załączono oświadczenie z 24 maja 2002 r. i z 17 września 2002 r. sporządzone przez inż. M. K., że przedmiotowy budynek nie zagraża użytkownikom ani otoczeniu i jest wykonany zgodnie ze sztuka budowlaną oraz pismo z 3 lutego 2014 r., do którego dołączono zaświadczenie elektryka J. K., iż instalacje elektryczne i ochronne oraz układ pomiarowo rozliczeniowy zostały w budynku wykonane zgodnie z normami i przepisami. Ponadto pełnomocnik Skarżącego D. K. oświadczyła, że poddasze było mieszkalne w chwili zakupu w 2010 r. i zostało tylko wyremontowane. Na poddaszu były trzy samodzielne mieszkania i na dole kuchnia. Tylko jedna część była zajęta na suszarnię. Zostało wykonane ocieplenie, wymieniona instalacja elektryczna, a żadne konstrukcje nie zostały naruszone podczas remontu. Wskazała, że stan faktyczny nie został w sprawie należycie wyjaśniony. Złożono do akt szkic elewacji z opisem. Pełnomocnik organu przyznał rację, że tylko część poddasza była suszarnią, natomiast w sprawie chodzi o roboty wykonane na całym poddaszu, które przekroczyły zakres remontu. W piśmie procesowym z 14 lutego 2014 r. Skarżący wskazał, że odpowiednimi decyzjami PINB nakazał T. K. zaniechanie robót budowlanych, co świadczy o braku obowiązku Skarżącego do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, albowiem T. K. wykonała ww. obowiązek i postępowanie umorzono. Ponadto Skarżący powołał się na wyrok tut. Sądu z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] oddalający skargę T. K. złożonej w sprawie analogicznej do niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia są względy proceduralne. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego, co uniemożliwiło Sądowi ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409) organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W art. 3 prawa budowlanego zawarto definicję m.in. pojęć zakresu robót budowlanych. Co należy rozumieć pod pojęciem: - przebudowa – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; - remont – należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W sprawie niniejszej stwierdzono, że K. K. wykonuje roboty budowlane na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. W. w B., bez wymaganego pozwolenia, a roboty te kwalifikują się jako przebudowa suszarni na pomieszczenia mieszkalne. Spór między organem, a wykonawcą polegał na kwalifikacji robót. Zdaniem Skarżącego wykonywane roboty miały charakter remontu. W ocenie Sądu te kwestie nie zostały należycie wyjaśnione. Z protokołu oględzin dokonanych dn. 30.04.2013r. wynika, że roboty budowlane były wykonywane na poddaszu "po prawej stronie schodów wejściowych na poddasze" i "pomieszczeń po lewej stronie poddasza". Z opisu robót wynika, że miały one różny charakter: począwszy od wymiany zgniłej jętki i elementów stropu nad lukarną, okien, drzwi wejściowych po instalację c.o., instalację elektryczną (strona twierdzi, że tylko jej wymiana) oraz postawienie nowych ścian i wykonanie dociepleń. Organy nie wyjaśniły, które z tych robót należało zakwalifikować jako remont, a które odpowiadają pojęciu przebudowy. Nadto, jak wynika z wyjaśnień Skarżącego część poddasza miała charakter mieszkalny, zaś wcześniej były prowadzone przez nadzór budowlany postępowania wobec innej współwłaścicielki nieruchomości T. J. K., która miała obowiązek dokonać czynności związanych z wymianą zgniłej jętki i elementów stropu nad lukarną w tym samym budynku mieszkalnym. Skarżący wskazał numery decyzji [...], [...] oraz sygn. akt sądowych [...], [...]. Organy nie wyjaśniły całościowo stanu faktycznego sprawy, bowiem nie wzięły pod uwagę, że spór współużytkowników budynku mieszkalnego tj. K. K., T. J. K. i J. A. przekłada się, od wielu lat, na wykonywanie różnych robót budowlanych w tymże budynku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji przeprowadzi kolejne oględziny budynku, wykona szkic sytuacyjny poddasza z zaznaczeniem, która część miała dotychczas charakter mieszkalny, a która była suszarnią. Opisze jakie roboty zostały wykonane przez Skarżącego w poszczególnych częściach poddasza. Oceni czy miały charakter remontu czy przebudowy. Organ dokona też analizy spraw toczących się wcześniej, wobec innych współużytkowników, celem skonfrontowania, czy obowiązki nałożone na poszczególne osoby nie pokrywają się. Z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a., których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji.