II SA/Bk 655/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].09.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K. Sp. z o.o. w B. kwotę 5055 (pięć tysięcy, pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wymierzył P. Sp. z o.o. w B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 71.868,74 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki drzewa z gatunku świerk pospolity, rosnącego przy ul. [...], na działce nr geod. [...] w B. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 89 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyło P. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie decyzji jedynie na fragmentarycznych ustaleniach faktycznych, a tym samym naruszenie zasady działania organu w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust 2 ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i powiększenie kary o 50%. Uzasadniając postawione zarzuty autor odwołania podkreślił, że celem stwierdzenia faktu uszkodzenia systemu korzeniowego drzewa powinny być dokonane szczegółowe pomiary jego systemu korzeniowego bezpośrednio po wywróceniu. Skarżący zakwestionował również wiarygodność zeznań słuchanych w toku postępowania świadków, dotyczących podkopania drzewa, a co za tym idzie wyrwania i uszkodzenia jego systemu korzeniowego. W ocenie wnoszącego odwołanie przyczyną wywrócenia drzewa nie były, jak przyjął to organ I instancji roboty rozbiórkowe, lecz silny, porywisty wiatr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229). Wskazał dalej, że w razie ustalenia znamion deliktu właściwy organ zobowiązany jest wymierzyć karę i nie może od jej wymierzenia odstąpić. Ponadto organ wymierzający karę nie ma prawnych możliwości jej łagodzenia. Jedyna zaś możliwość uniknięcia kary została przewidziana w przepisach art. 88 ust. 3, 4 i 5 ustawy, w odniesieniu do takiego uszkodzenia drzew lub krzewów, które nie wyklucza zachowania ich żywotności. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że karę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wymierza się właścicielom nieruchomości, bądź ich posiadaczom, albowiem tylko oni mogą się dopuścić deliktu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tylko oni mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcia drzewa. W ocenie Kolegium w sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, skutkującą koniecznością ustalenia kary w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, bowiem bezsprzecznie, że drzewo, którego zostało zniszczone, usytuowane było na działce o nr geod. [...], obręb [...] w B. przy ul. [...] , a jej właścicielem jest P. sp. z o.o. z siedzibą w B. Zdaniem organu, postępowanie administracyjne bezspornie wykazało też, że sprawcą zniszczenia drzewa w związku z niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych jest K., który jest posiadaczem nieruchomości (właścicielem), z terenu której usunięto drzewa (działki nr geod. [...[), w rozumieniu art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy. Zdaniem Kolegium na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności: zeznań świadków – M. Z. i M. P., wizji lokalnej oraz dowodów - zdjęć fotograficznych, wykazano zniszczenie drzewa z gatunku świerk pospolity, polegające na uszkodzeniu bryły korzeniowej w sposób w pełni dający podstawę do wydania decyzji i nałożenia na stronę kary. Przekazane zaś przez świadka – M. Z. zdjęcia jednoznacznie wskazują, iż system korzeniowy został drastycznie zredukowany, widoczne są podcięte korzenie i ich duże fragmenty leżące na piasku obok. Również zdjęcia wykonane w trakcie wizji lokalnej z dnia 2 lipca 2012 r., po przyjęciu zgłoszenia telefonicznego, dotyczącego zniszczenia drzewa rosnącego przy ul. [...]na działce nr geod.[...], wskazuje jednoznacznie, iż korzenie drzewa były podcięte co potwierdzały leżące obok fragmenty korzenia w wyniku ich podcięcia przez koparkę. Jak ustalono, podciętych zostało około 50 % korzeni, stanowiących bryłę korzeniową drzewa. Kolegium zgodziło się zatem ze stanowiskiem organu I instancji, iż wskutek prac ziemnych zakłócono równowagę między częścią podziemną i nadziemną przedmiotowego drzewa - świerku zwyczajnego, (który posiada tzw. "talerzowy", płytki ale silnie rozbudowany na boki system korzeniowy), co doprowadziło do osłabienia funkcji życiowych drzewa i w konsekwencji do jego powalenia przez wiatr dnia 1 lipca 2012 r. Odnosząc się z kolei do wysokości wymierzonej kary Kolegium uznało, że organ I instancji wymierzył ją zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w kwocie trzykrotnej wysokości opłaty za usunięcie drzewa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez brak pełnej i obiektywnej oceny całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie i w jego wyniku oparcie rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła m.in., iż organy rozpoznające sprawę całkowicie pominęły warunki pogodowe na terenie B. w dniach od 30 czerwca 2012 r. do 1 lipca 2012 r.. Zdaniem Spółki w tym okresie, na terenie B. występowały burze, którym towarzyszyły znaczne opady deszczu oraz porywisty wiatr osiągający prędkość 25 m/s. Tego typu moc wiatru odpowiada sile wiatru 10 w skali Beauforta, co oznacza wichurę, która może doprowadzić do zniszczenia budynków oraz połamania i powyrywania drzew. W ocenie Spółki, powyższe zjawiska atmosferyczne jednoznacznie wskazują na fakt, iż przyczyną wywrócenia się świerku była gwałtowna burza, która wyrywała z ziemi wysokie drzewa posiadające tzw. talerzowy, płytki system korzeniowy. Potwierdzeniem powyższych okoliczności - zdaniem Spółki - są występujące w 2012 r. burze na terenie Polski, które zniszczyły całkowicie wiele domów, a także połamały całe obszary lasów na terenie całej Polski. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Spółka stwierdziła, iż przyczyną zniszczenia drzewa była burza, a nie prace budowlane - roboty ziemne wykonywane przez tą firmę. Z podanych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w sprawie, w związku ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (skarga zarejestrowana pod sygn. SK 6/12). Postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym na wyniku postępowania sądowego zaważyła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, z powodu oczekiwania na który postępowanie sądowe pozostawało w zawieszeniu. Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy uznane za niekonstytucyjne tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy powyższe stanowiły materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego w kontrolowanym postępowaniu kary pieniężnej w kwocie 71.868,74 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu własnej nieruchomości jednego drzewa z gatunku świerk pospolity. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją normy prawnej i jednocześnie działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę jej mocy obowiązującej, sądy w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa (vide: między innymi wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1178/12). Zastosowanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny tzw. klauzuli odraczającej nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. Odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu, natomiast nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia. Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, Sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09, użyte przez ustawodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). W takiej sytuacji po stronie sądów istnieje obowiązek oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych (między innymi zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności i praw człowieka i obywatela) przemawia za zastosowaniem, czy za odmową zastosowania przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone. Ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwalają zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Mianowicie w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, ze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umowa międzynarodową lub ustawa aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w opisanej sytuacji pozwalają na żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 "a"), zaś przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nakazują sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 27 października 2004 r. sygn SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzi z Konstytucją". Przy orzekaniu w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał podtrzymał - co do zasady - dotychczasowe stanowisko o dopuszczalności ustanawiania przez ustawodawcę kar finansowych za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Pozwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego, nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice swobody kształtowania kar administracyjnych wyznaczają bowiem konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Surowość kary powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary ( w tym wypadku wielkości uszczerbku w środowisku przyrodniczym usunięciem lub zniszczeniem drzewa). Określenie sankcji nie powinno również abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, gdyż sytuacja ta ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego, a osobę o niskich dochodach może wręcz doprowadzić do degradacji finansowej. Dalej Trybunał podkreślił, że uwzględnienie tej okoliczności należy pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które to instytucje (organy i sądy) powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. W ocenie Trybunału przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie spełniają wymogu proporcjonalności, z jednej strony do potrzeb ochrony przyrody, z drugiej strony do koniecznej sankcji dla właścicieli nieruchomości. Odpowiedzialność zaś za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie może być oderwana od okoliczności dokonania deliktu. Przenosząc ocenę niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, skład orzekający stanął na stanowisku niemożności zastosowania w sprawie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności badanego przypadku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zarówno stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O wstryzmaniu wykonania zaskarżonych decyzji postanowiono na podstawie art. 152 p.p.s.a.. Koszty przyznano na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.