II SA/Bk 656/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi H. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Inwestor – J. Ż. wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Cz. B. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o poddasze użytkowe budynku mieszkalnego oraz modernizacji części istniejącej na działce o numerze ewidencji gruntów [...] w obrębie geodezyjnym Cz. B.. W trakcie prowadzonego postępowania, H. Ż. złożyła do protokołu wniosek o jego zawieszenie, motywując to koniecznością ustalenia odrębnych warunków zabudowy w stosunku do wykonanych już samowolnie przez inwestora robót budowlanych. Zdaniem H. Ż. organ powinien oddzielić wykonane roboty budowlane i wydać w odniesieniu do nich odrębną decyzję. Natomiast w tym czasie nie powinno być kontynuowane postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku inwestora. Organ I instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Od tego rozstrzygnięcia H. Ż. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Odwołująca podniosła, iż toczące się postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zainicjowane przez J. Ż. nie powinno obejmować dokonanej przez inwestora w 2004r. samowoli budowlanej. W odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych należy wydać odrębną decyzję, stąd organ powinien zobowiązać inwestora do złożenia dodatkowego wniosku, a podstawowe postępowanie winno zostać zawieszone. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów w nim podniesionych i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w świetle przepisu art. 98 kpa (zawieszenie fakultatywne) możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony występuje jedynie w sytuacji łącznego spełnienia określonych w przepisie warunków, a mianowicie: jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpatrywanej sprawie już pierwszy warunek odnoszący się do inicjatora postępowania nie jest spełniony, gdyż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora – J. Ż. W związku z powyższym nie jest możliwe zawieszenie postępowania z wniosku skarżącej – H. Ż. Zdaniem organu odwoławczego w konkretnej sprawie nie występują również przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstanie art. 97 § 1 kpa (zawieszenie obligatoryjne). Stosownie bowiem do wymienionego przepisu, obowiązek zawieszenia postępowania występuje wówczas, gdy nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron albo ich przedstawiciela ustawowego, w razie utraty przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych, a także gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem jak ustalono w przedmiotowej sprawie żaden z wymienionych przypadków zawieszenia postępowania obligatoryjnego nie zachodzi, w szczególności nie istnieje zagadnienie wstępne, które musiałby rozpatrywać inny organ lub sąd. Organ podkreślił, iż zagadnieniem wstępnym nie jest wykonanie robót budowlanych przez inwestora, nawet w warunkach samowoli budowlanej i ewentualność ich rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego, gdyż z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika jakikolwiek zakaz, stanowiący, że nie można wydać decyzji w odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych, czy też popełnionych samowoli budowlanych. Wręcz przeciwnie wedle ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego, w przypadku samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, obowiązane są do żądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia organu gminy w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 prawa budowlanego). Kolegium zaakcentowało, iż przepisy ustawy - prawo budowlane są przepisami wykonalnymi i powszechnie stosowanymi, co więcej po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, to właśnie na podstawie wyżej wskazanych przepisów kontynuowany jest dalszy proces inwestycyjny. Obie zaś ustawy (o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawo budowlane) są ze sobą spójne. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Skoro w przedmiotowej sprawie J. Ż. złożyła wniosek z konkretnym zakresem inwestycji, to organ wydający decyzję jest takim wnioskiem związany, nie może go zmieniać, ani modyfikować, jak również dzielić, czy też zobowiązywać inwestora do podzielenia inwestycji, czego domaga się skarżąca. Niezależnie od powyższego wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki zawieszenia postępowania określone przepisem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość zawieszenia postępowania na podstawie wymienionego unormowania występuje wówczas, gdy organ stanowiący prawo miejscowe podejmie uchwałę intencyjną o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Taka sytuacja w konkretnej sprawie nie występuje, jak również nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy). Nie godząc się z tym stanowiskiem H. Ż. wywiodła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 7 kpa. Skarżąca podniosła, iż powodem złożenia przez nią wniosku o zawieszenie postępowania jest fakt, iż inwestor – J. Ż. jeszcze przed złożeniem podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykonała roboty budowlane nie posiadając stosownych decyzji (o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę). Zgodnie zaś z art. 59 ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (taki stan jest na tym terenie) polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Prawo budowlane nakazuje zatem dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana przez przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 33 ust. 2 pkt 3. Tymczasem J. Ż. w swoim wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2004r. nie podała informacji o przeprowadzonych pracach budowlanych, przez co zmierzała do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która obejmowałaby już przeprowadzone prace. W ocenie skarżącej w tych uwarunkowaniach Burmistrz Cz. B. powinien wezwać jako organ, który powziął wiadomość o tym fakcie, co najmniej do uzupełnienia go w zakresie już poczynionych robót budowlanych. Wobec braku takiego działania wniosek o zawieszenie postępowania należy uznać za zasadny. W konkluzji skarżąca podniosła, iż wniosek o zawieszenie postępowania ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości, w zakresie prac, jakie już na niej zostały dokonane. Konsekwencją zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa powinno być wezwanie strony – J. Ż. na podstawie art. 100 § 1 kpa do wystąpienia w oznaczonym terminie do Burmistrza Cz. B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla już dokonanych prac. Wydanie natomiast decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez żadnego ustosunkowania się przez Burmistrza Cz. B. do sprawy wykonanych bezprawnie robót budowlanych, nie będzie uwzględniało interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów prawnych, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i posiada wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotem dokonywanej w niniejszym postępowaniu oceny jest postanowienie o odmowie dokonania zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem procesowym, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Z drugiej jednak strony nie sposób wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy - prawnych i dlatego też w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. Podkreślić jednak należy, iż zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem. Podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego zostały uregulowane w ustawie - kodeks postępowania administracyjnego, wedle którego przesłanki zawieszenia postępowania dzieli się na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Organ prowadzący postępowanie administracyjne musi bezwzględnie przestrzegać tych przepisów i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania zobligowany jest odmówić jego zawieszenia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy bezspornie stwierdzić należy, iż nie zachodzą w niej przesłanki do zawieszenia postępowania z przyczyn fakultatywnych. Stosownie bowiem do treści art. 98 kpa możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony występuje jedynie w sytuacji łącznego spełnienia trzech warunków określonym w tym przepisie, a mianowicie: jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem jak trafnie zauważyły organy obu instancji w realiach niniejszej sprawy już pierwszy warunek nie został spełniony, gdyż skarżąca nie jest inicjatorem postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które wszczęte zostało na wniosek inwestora – J. Ż. W tych okolicznościach nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów obu instancji o braku możliwości zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a ponadto nie jest kwestionowane przez samą skarżącą. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą również powody do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 kpa. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia punktu 4 wskazanego przepisu. Ponad wszelką wątpliwość nie można zgodzić się z poglądem o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na wydaniu odrębnej decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do już wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Argumenty i zarzuty podnoszone w tej mierze nie znajdują bowiem potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa i dlatego uznać je należało za całkowicie nietrafne. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązek zawieszenia postępowania występuje między innymi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stąd na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest termin "zagadnienia wstępnego". W doktrynie prawa przez pojęcie to rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. (...). Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnień lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne dla sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2000, wyd. 3, str. 388 i nst). Powyższe oznacza, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. W toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ponad wszelką wątpliwość nie może być zagadnieniem wstępnym kwestia wykonania przez inwestora pewnej części robót budowlanych, nawet w warunkach samowoli budowlanej i ewentualność ich rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego. Z żadnego bowiem przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika jakikolwiek zakaz stanowiący o braku możliwości wydania decyzji w odniesieniu do już wykonanych robót budowlanych, czy też popełnionych samowoli budowlanych. Skarżąca nie domaga się zresztą zawieszenia postępowania ze względu na prowadzone postępowanie w organach nadzoru budowlanego, a jedynie zawieszenia postępowania w celu zobowiązania inwestora do wystąpienia z odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do już wykonanej części robót budowlanych. Jako argument przemawiający za zawieszeniem postępowania wskazuje na fakt nie ujęcia w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy informacji dotyczącej, które roboty są już wykonane, a które projektowane. Również i w tym przypadku nie istnieje żaden przepis zobowiązujący inwestora do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko do wykonanych robót budowlanych, a odrębnie do niewykonanych. W tych uwarunkowaniach przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonania odmiennej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków zawieszenia postępowania, albowiem naruszałby w ten sposób obowiązujący porządek prawny. Końcowo wskazać należy, iż skarżąca w trakcie prowadzonego obecnie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma prawo do składania wniosków odnośnie ujęcia w tekście decyzji odpowiednich zapisów, domagania się wyjaśnień odnośnie zakresu inwestycji, co jednak w świetle powołanych wyżej przepisów nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, bo takie zagadnienie jak już wyżej wskazano nie występuje w realiach niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).-