II SA/Bk 656/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Z. S. zwróciła się do Starosty B. (dalej: "Starosta") o: "wznowienie postępowania odtworzeniowego utraconych akt rozgraniczenia nieruchomości o nr [...], wytworzonych przez Urząd Rejonowy w B., zakończonych decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., która się uprawomocniła [...] lipca 1992 r. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odtworzenia utraconych w 2017 r. przez Starostę akt" W uzasadnieniu wniosku podniosła, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zostało stwierdzone zaginięcie akt ww. sprawy, co rodzi obowiązek organu do ich odtworzenia, które jest możliwe do przeprowadzenia z uwagi na posiadane przez nią dokumenty. Starosta przekazał ww. wniosek na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 149 i 150 § k.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. (dalej: "SKO"), jako organowi właściwemu w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] SKO odmówiło, na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, wytworzonych przez Sąd Rejonowy w B., zakończonego dnia [...] czerwca 1992 r., prowadzonego przez Urząd Rejonowy w B. pod nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w przypadku braku ostatecznej decyzji, nie mają zastosowania przepisy dotyczące procedury wznowienia postępowania. SKO zauważyło bowiem, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 191/21, postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiające Z. S. wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt postępowania rozgraniczeniowego o sygnaturze [...] zostały uchylone, zaś postępowanie administracyjne zostało umorzone. W takiej sytuacji ww. akty prawne przestały funkcjonować w obrocie prawnym, zaś postępowania nie można wznowić w odniesieniu do aktu wyeliminowanego z obrotu prawnego. SKO wskazało również, że brak jest podstaw do prowadzenia czynności o odtworzenie akt, z uwagi na przyszłą ewentualną potrzebę wykorzystania ich przez inny organ lub sąd. W skardze na ww. postanowienie, skarżąca Z. S. zarzuciła błędną interpretację dokonaną przez SKO, "że akta rozgraniczeniowe zostały wytworzone przez Sąd Rejonowy w B." oraz niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego przyjęcie przez Kolegium, że akta rozgraniczeniowe zostały wytworzone przez Sąd Rejonowy w B. potwierdzono, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie opisano przedmiot sprawy, w której wydane zostały ww. postanowienia Starosty B. z dnia [...] grudnia 2020 r. i Kolegium z dnia [...] stycznia 2021 r. Na pierwszej stronie postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. trzykrotnie użyto zwrotu "wytworzonych przez Sąd Rejonowy w B.", chociaż z akt sprawy oraz z brzmienia postanowień wydanych w postępowaniu, które miało być wznowione, jednoznacznie wynikało, że w sprawie chodzi o akta wytworzone przez Urząd Rejonowy w B.. W ocenie Kolegium jest to omyłka, która powinna stać się przedmiotem sprostowania w odrębnym postanowieniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Nie ma ona jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem postanowienia, które miałyby ewentualnie być uchylone we wznowionym postępowaniu i zastąpione odmiennymi rozstrzygnięciami, nie istnieją już w obrocie prawnym - nie mogą zatem być przedmiotem wznowionego postępowania. Zdaniem Kolegium również drugi ze zgłaszanych zarzutów jest bezzasadny, bo w ustalonych jednoznacznie okolicznościach braku przedmiotu wznowienia nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż odmowa wznowienia postępowania. Skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności, która mogła mieć znaczenie w sprawie, a nie została wyjaśniona. W pismach procesowych złożonych do Sądu z dnia: 20 i 21 września 2021 r. oraz 19 października 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że sprawa nie dotyczy wznowienia postępowania odtworzeniowego, lecz odtworzenia akt postępowania rozgraniczeniowego nr [...], w ramach którego została wydana decyzja z [...] czerwca 1992 r. W szczególności w piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. podkreśliła, że organ dokonał błędnej interpretacji okoliczności niniejszej sprawy, pominął bowiem i nie odniósł się do jej pisma z dnia [...] maja 2021 r. wniesionego osobiście do SKO w dniu [...] maja 2021 r., w którym wskazywała, że wniosek z dnia [...] maja 2021 r. jest zupełnie nowym wnioskiem i nie dotyczy on wzruszenia prawomocnych rozstrzygnięć, ale wzruszenia postępowania w celu wyjaśnienia przyczyn zaginięcia akt postępowania rozgraniczeniowego i ich odtworzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego i zaskarżonego postanowienia nie mogła być sprawa "wznowienia postępowania odtworzeniowego zakończonego decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2021 r., uchyloną następnie wyrokiem WSA z dnia 25 marca 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 191/21". Takiego wniosku - w ocenie Sądu, nie można bowiem było bezpośrednio wyprowadzić z treści pisma skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. inicjującego niniejsze postępowanie. Skarżąca wnosi w nim o "wznowienia postępowania odtworzeniowego utraconych akt rozgraniczenia nieruchomości o nr [...], wytworzonych przez Urząd Rejonowy w B., zakończonych decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., która uprawomocniła się [...] lipca 1992 r. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odtworzenia utraconych w 2017 r. przez Starostę akt." Uzasadniając powyższy wniosek, wskazała że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zostało stwierdzone zaginięcie akt ww. sprawy, co rodzi obowiązek organu do ich odtworzenia. Tymczasem organ uchyla się od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odtworzenia akt z urzędu, dlatego też zaszła przesłanka do odtworzenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na wniosek strony będącej wnioskodawczynią wytworzenia akt. W ocenie skarżącej z uwagi na posiadane przez nią dokumenty, odtworzenie tych akt jest możliwe do przeprowadzenia. Żądanie odtworzenia utraconych akt ww. postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1992 r. zostało powtórzone przez skarżącą w jej piśmie z dnia [...] maja 2021 roku, złożonym osobiście w SKO w dniu [...] maja 2021 r. Skarżąca ponownie podkreśliła, że jej intencją jest wszczęcie nowego postępowania, które nie ma nic wspólnego z postanowieniem Starosty B. z dnia [...] grudnia 2020 r., które zostało objęte przedmiotem kontroli drugoinstancyjnej przez SKO, a następnie kontroli WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie SKO, jaki i ww. rozstrzygnięcie Starosty B.. Skarżąca ponownie wskazała, że obecnie złożony wniosek z dnia [...] maja 2021 r., to nowy wniosek, który nie był rozpatrzony w żadnej instancji. Co więcej, SKO nie było ostatnią instancją wydającą decyzję z dnia [...] czerwca 1992 r., organ ten nie ma też żadnego związku z wydaniem tej decyzji, ani utratą akt tego postępowania. Końcowo skarżąca wniosła o zwrot jej wniosku z dnia [...] maja 2021 r. do Starosty, jako organu właściwego w tej sprawie. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w skardze wywiedzionej do Sądu, jak również w pismach procesowych składanych przed Sądem. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, że skarżącej nie chodziło o wznowienie postępowania odtworzeniowego zakończonego decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2021 r., lecz jej zamiarem było wszczęcie postępowania mającego na celu odtworzenie utraconych akt postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca konsekwentnie powołuje się na wyżej wskazywane okoliczności i to nie tylko we wniosku, ale także co umknęło uwadze SKO w piśmie skierowanym do tego organu w dniu [...] maja 2021 r. w następstwie przekazania jej żądania wedle właściwości przez Starostę. SKO pominął powyższe pismo i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle się do niego nie odniósł. Tak więc, w sytuacji, gdy z treści podania, pism składanych do organu i skargi do Sądu, a także wypowiedzi skarżącej składanych do akt sądowych wynika, że skarżąca żąda odtworzenia akt postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r., to taki wniosek błędnie potraktowano jako żądanie wznowienia postępowania odtworzeniowego zakończonego postanowieniem SKO z [...] stycznia 2021 r. i w konsekwencji nieprawidłowo na podstawie art. 65 k.p.a. przekazano według właściwości SKO. W tym miejscu powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 898/05, Lex 266307) podnieść należy, że "podjęcie działań w trybie art. 65 k.p.a. musi być poprzedzone ustaleniami i rozważeniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto, że dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej spraw, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwego jego zdaniem w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy." A zatem to organ, do którego złożono podanie winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że Starosta B. przekazując w dniu [...] maja 2021 r. wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. według właściwości SKO nie poprzedził jego przekazanie analizą stanu faktycznego wynikającego z jego treści. Podobnie SKO, zwłaszcza w kontekście pisma skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. nie podjął działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli skarżącej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ mając wątpliwość, co do treści wniosku może w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zapytać strony o wyjaśnienie ich intencji i czego w istocie się domagają (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1965/00, Lex 81739). Jednakże, jak już wyżej wskazano, organ pomimo niejednoznacznie - zdaniem Sądu - sformułowania żądania strony, co potwierdziły dalsze jej pisma i wypowiedzi nie podjął działań zmierzających do niewątpliwego ustania treści podania. Powyższe skutkowało błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, co w efekcie spowodowało wydanie postanowienia z naruszeniem prawa. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego skutkowała naruszeniem również prawa procesowego. W tym miejscu godzi się wskazać, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 k.p.a. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Dodać również należy, iż zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.). W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 k.p.a. zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasadą praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach zaś postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.