II SA/Bk 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje radcy prawnemu D. C. B. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], nakazującą K. C. i J. S. wspólnikom spółki cywilnej "E" z siedzibą w B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zakładu małej gastronomii, użytkowanego obecnie jako piekarnia, usytuowanego w B., przy ul. K. (nr geod. [...]) poprzez zdemontowanie pieców piekarniczych oraz dodatkowego komina. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek W. S. K. i O. Z. w B. z dnia [...] października 2007 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku przy ul. K. w B. (nr geod. działki [...]) z zakładu małej gastronomii na piekarnię. W trakcie postępowania i toku dokonanych oględzin ustalono, że na w/w działce istnieje murowany, parterowy budynek usytuowany częściowo po granicy z działką sąsiednią, w którym mieści się piekarnia "E.". Przedmiotowa działka stanowi współwłasność M. S., E. S., T. S. oraz Ł. i J. S., a posadowiony na niej budynek użytkowany jest przez J. S. i K. C. – wspólników piekarni "E.". Z ustaleń organu wynikało również, iż decyzją z dnia [...] lipca 1987 r. Urząd Miejski w B. zezwolił Ł. i J. S. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego murowanego na zakład małej gastronomii na nieruchomości położonej przy ul. K. w B., na okres czasowy, tj. do czasu wejścia z planową zabudową oraz wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na cele inwestycyjne. Od roku 1991 przedmiotowy budynek użytkowany jest jako piekarnia, ale jej współwłaściciele nie posiadają żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku. Ponadto, jak ustalił organ, dokonana zmiana sposobu użytkowania na zakład produkcyjny (piekarnię) narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1991 roku oraz opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś., który nie przewiduje docelowej adaptacji istniejącego zakładu piekarniczego. W trakcie postępowania ustalono również, że K. C. i J. S. wspólnicy spółki cywilnej "E." w latach 1991-1994 wykonali samowolnie w przedmiotowym obiekcie prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nakazał K. C. i J. S. - wspólnikom spółki cywilnej "E." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zakładu małej gastronomii, użytkowanego obecnie jako piekarnia, usytuowanego w B. przy ul. K. (nr geod. działki [...]) poprzez zdemontowanie pieców piekarniczych oraz dodatkowego komina. Od powyższej decyzji odwołali się K.C. i J. S. – wspólnicy spółki cywilnej "E." uzasadniając, iż obecna zmiana funkcji budynku nie stanowi zmiany sposobu jego użytkowania, albowiem nie zmieniły się warunki sanitarne i pożarowe, a zakład małej gastronomii miał też wcześniej charakter małego zakładu produkcyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia za, bezsporny uznał fakt, że spółka cywilna "E." oraz właściciele działki o nr geod. [...] nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania posadowionego na niej budynku. Nie mniej jednak w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przy podejmowaniu decyzji, winien wziąć pod uwagę te dokumenty, które są aktualnie obowiązujące, tj. decyzję Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku piekarni w celu powiększenia jego powierzchni na działce o nr geod. [...]. Pominąć natomiast powinien te dokumenty, które straciły już swoją ważność - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1991 roku, oraz te które będą zatwierdzone dopiero w przyszłości. Skoro nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "C." wejdzie w życie dopiero w połowie 2009 roku, to do tego czasu organ I instancji powinien ewentualnie rozważyć możliwość zawieszenia prowadzonego postępowania. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku stronami są: inwestor, właściciel przedmiotowej działki oraz właściciele działek sąsiednich. W przedmiotowej sprawie błędnie natomiast uznano za stronę postępowania – W. S. K. i O. Z., która nie jest, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą działki sąsiedniej o nr geod. [...]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste spółce cywilnej "D." oraz K. T. i D. T. – M.. W postępowaniu nie uwzględniono też właścicieli i zarządców innych działek sąsiadujących z działką o nr geod. [...]. Powołując się na powyższe okoliczności, organ odwoławczy zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zbadał, kto może być stroną postępowania i do kogo powinien kierować wszelkie związane z nim korespondencje, oraz umożliwił wszystkim faktycznym stronom czynny udział na każdym etapie postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła E. S. – współwłaścicielka działki o nr geod. [...], podnosząc, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania w/w działki jest bezprawna i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 1991 roku. Uzupełniając wywody skargi pełnomocnik E. S. w piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2009 r., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił również naruszenie: - przepisu art. 29 w zw. z art. 30 § 1 kpa poprzez uznanie Piekarni "E" s.c. K. C., J. S. za stronę postępowania, podczas, gdy stronami tego postępowania są K. C. i J. S., a w konsekwencji skierowanie skarżonej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie; - przepisu art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż wymagane jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w całości lub w znacznej części, podczas, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z regulacjami kpa oraz pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty; - przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. o warunkach zabudowy miała wpływ na ocenę zaistniałej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku piekarni, podczas, gdy wydana później decyzja faktycznie nie legalizuje stanu niezgodnego z prawem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów Sąd uznał za zasadne. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została podjęta w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ II instancji może wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania - tzw. decyzję kasacyjną - w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W świetle tej regulacji organ II instancji może wydać tego typu rozstrzygnięcie jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostawać będzie natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl.). Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i sugestii, co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto, narzucenie organowi administracji pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (tak: NSA w wyroku z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. akt II SA 1811/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 7). Na podkreślenie zasługuje także fakt, ze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę – rozstrzygniętą poprzednio przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obligowany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W kontekście całości powyższych uwag niezasadne są sugestie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. aby organ pierwszej instancji przy ponownym podejmowaniu decyzji "wziął pod uwagę dokumenty, które są aktualnie obowiązujące, w nie takie które w przyszłości zatwierdzanej albo już straciły swoją ważność". Wszystkie bowiem "dokumenty" – tj. decyzje i postanowienia wydane w sprawie przedmiotowej inwestycji na przestrzeni ostatnich kilku lat znajdowały się w aktach. dlatego też organ odwoławczy winien był dokonać ich merytorycznej oceny a nie zalecać ponowne badanie powyższych dokumentów – bez wskazania przyczyn i zakresu tych działań. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wyciąg z rejestru gruntów, z którego organ odwoławczy wysunął jedynie wniosek o błędnym uznaniu za stronę postępowania – W. S. K. i O.Z., pomijając kwestię czy spółka cywilna "E." – K. C. i J. S. mogą być adresatami decyzji administracyjnej. Poza tym nie do przyjęcia są zalecenia organu odwoławczego, iż "w postępowaniu nie uwzględniono, też właścicieli i zarządców innych działek sąsiednich z działką o nr geod. [...]" – bez wskazania o kogo konkretnie chodzi i dlaczego. Sąd podkreśla, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przepisu art. 138 § 2 Kpa, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (wyrok z 25.10.2007 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi 0 II SA/Łd 562/07). Trudno uznać, że w konkretnej sprawie organ odwoławczy uzasadnił powyższe przyczyny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W myśl wywiedzionych stwierdzeń organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie, uwzględniając wytyczenie Sądu, bowiem organ nie dokonał w całości merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 kpa. Sąd nie odniósł się natomiast do merytorycznych zarzutów skarżącego, tj. naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 71 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na kasacyjny charakter kontrolowanej decyzji. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie, bowiem możliwe w przypadku ewentualnego zaskarżenia merytorycznej decyzji organu odwoławczego. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.