II SA/Bk 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2016 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora MOPS w S. z upoważnienia Prezydenta Miasta S. skierowano T. M., poza kolejnością, do Domu Pomocy Społecznej w N. na czas nieokreślony oraz ustalono opłatę za pobyt w DPS od dnia umieszczenia w wysokości 722, 11 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...] orzeczono o umieszczeniu T. M. w DPS. Ustalono również w postępowaniu, że T. M. ma 79 lat, cierpi na przewlekłe schorzenia psychiatryczne (według zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2016 r.), ocena jej stanu psychofizycznego wskazuje na potrzebę zapewnienia całodobowej opieki, usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania w wymiarze 2h dziennie są niewystarczającą formą pomocy z uwagi na stan zdrowia. Uzasadnia to udzielenie instytucjonalnej formy wsparcia poprzez skierowanie do DPS na czas nieokreślony. Z uwagi na zasadę odpłatności za pobyt w DPS (art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako u.p.s.) oraz obowiązujący średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w N. za rok 2016, który wynosi 3 370, 28 zł, ustalono T. M. odpłatność za pobyt w wysokości 70 % jej dochodu, który stanowi emerytura (822,92 zł) wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym (208,67 zł). Jak wskazał organ pierwszej instancji, strona postępowania nie posiada zstępnych ani wstępnych, zatem pozostałą część kosztów pobytu jest zobowiązana pokryć gmina tj. w tym wypadku Miasto S. Wskazano, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z dbałości o ochronę zdrowia i życia ludzkiego, ważnego interesu społecznego i wyjątkowo ważnego interesu strony. T. M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.). Oświadczyła, że nie wyraża zgody na pobyt w DPS, gdyż jej stan zdrowia uległ poprawie, w kwietniu 2016 r. wymieniono jej rozrusznik serca, była na zabiegu kardiowersji, po którym ustąpiło migotanie przedsionków, poddała się zabiegom okulistycznym poprawiającym wzrok. Obecnie czuje się zdrowsza i silniejsza. Sformułowała prośbę o nieumieszczanie jej w DPS z uwagi na poprawę stanu zdrowia oraz chęć dalszego zamieszkiwania w dotychczasowym miejscu pobytu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. T. M. złożyła kolejne odwołanie, w którym wskazała na krzywdzący charakter decyzji o skierowaniu do DPS. Wyjaśniła, że samodzielnie wykonuje czynności związane z codziennym funkcjonowaniem (gotowanie, zakupy, sprzątanie), zaś opiekunka pomaga jej wyłącznie w najcięższych czynnościach. Przebywała na oddziale psychiatrycznym i kardiologicznym, ale na chwilę obecną nie odczuwa żadnych dolegliwości, które utrudniałyby jej samodzielną egzystencję. Oprócz opiekunki uzyskuje również pomoc od siostrzeńca. Wydana decyzja jest niesprawiedliwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identycznie jak organ pierwszej instancji i na podstawie zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego, którego nie uzupełniał w postępowaniu drugoinstancyjnym. Kolegium wyjaśniło podstawę prawną wydanej decyzji o skierowaniu do DPS (art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s.) oraz podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie o konieczności skierowania do DPS, niezależnie od woli osoby kierowanej, zdecydował sąd rodzinny, którego prawomocnym postanowieniem organ administracji jest związany. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie sądu, dopóty organ nie jest uprawniony do działania wbrew jego treści, nawet jeśli stan zdrowia strony kierowanej uległ poprawie. Kolegium wskazało, że także z zaświadczenia lekarza rodzinnego oraz lekarza psychiatry z dnia [...] czerwca 2016 r., wystawionych już po wydaniu postanowienia sądu o umieszczeniu T. M. w DPS, wynika konieczność skierowania jej do DPS. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. jest osobą schorowaną, cierpi na zespół otępienny w przebiegu choroby Alzheimera, uzależnienie od BDA oraz choroby współistniejące. Zarówno lekarz podstawowej opieki zdrowotnej jak i lekarz psychiatra w wystawionych zaświadczeniach stwierdzili, że pacjentka wymaga okresowej - ze względu na wiek i niepełnosprawność oraz stałej - z uwagi na chorobę, pomocy w codziennym funkcjonowaniu ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Potwierdzili to również pracownik socjalny oraz opiekunka (część II. wywiadu środowiskowego). Zdaniem Kolegium, nadal zatem istnieje konieczność umieszczenia odwołującej się w DPS odpowiednim dla jej schorzeń, którym jest DPS w N. W ocenie Kolegium, organ prawidłowo ustalił również opłatę za pobyt w DPS uwzględniając uzyskiwany przez odwołującą się dochód oraz konieczność ponoszenia opłat w wysokości 70 % dochodu osoby kierowanej do DPS. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła T. M., która zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że DPS w N. przeznaczony dla osób chorych psychicznie jest ośrodkiem odpowiednim dla niej tak co do typu jak i lokalizacji, niewskazanie alternatywy dla tej placówki, brak podania argumentów za tym ośrodkiem przemawiających; 2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej skierowania skarżącej do ww. typu DPS; 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustalenia przez organy obydwu instancji katalogu domów opieki społecznej o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do jej miejsca zamieszkania oraz najlepiej zaopatrzonych infrastrukturalnie oraz zaproponowaniu takiej placówki. Wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarza rodzinnego z dnia [...] września 2016 r. na okoliczność braku konieczności umieszczenia jej w DPS oraz dobrego stanu zdrowia umożliwiającego samodzielne zamieszkiwanie. W uzasadnieniu skargi T. M. wyjaśniła, że decyzja o skierowaniu do DPS powinna być poprzedzona ustaleniami co do najdogodniejszego dla niej typu ośrodka, zapewniającego jej godne warunki, poczucie bezpieczeństwa oraz realizację indywidualnych potrzeb. Skierowanie do DPS dla osób psychicznie chorych nie zostało poparte rozważeniem powyższych przesłanek. Nie uwzględniono, że skarżąca mimo podeszłego wieku jest osobą samodzielną, radzi sobie ze wszystkimi obowiązkami dnia codziennego, uzyskuje wystarczającą pomoc od krewnych (siostrzeniec). Dodatkowo wskazano DPS znacznie oddalony od jej dotychczasowego miejsca zamieszkania (prawie 100 km), nie uzyskano jej pisemnej zgody oraz nie rozważono konieczności zapewnienia skarżącej poczucia bezpieczeństwa, jak też nie uwzględniono pełnego materiału dowodowego co powoduje, że wydana decyzja nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wyjaśnił, że wskazany DPS jest oddalony około 70 km od dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej, jest ośrodkiem najbliższym tego typu, spełnia wszystkie kryteria wymagane przez przepisy prawa, w tym jest wpisany do rejestru DPS, zapewnia wykwalifikowany personel i odpowiednie warunki bytowe. Zaskarżona decyzja jest wyłącznie realizacją postanowienia sądu powszechnego. W trakcie postępowania przed tutejszym sądem pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazała, że Sąd Rejonowy w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...] zmienił poprzednie swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...] i orzekł, że brak jest podstaw do umieszczenia T. M. w DPS bez jej zgody. Pełnomocnik wniosła o dopuszczenie dowodu z postanowienia zmieniającego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. Zastępca Dyrektora MOPR w S. wyjaśniła, że w dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynęło do Ośrodka postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...] stwierdzające brak podstaw do umieszczenia T. M. w DPS bez jej zgody. W konsekwencji, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia 1 lipca 2016 r. o skierowaniu do DPS, a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. zawiesił to postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Bk 658/16 ze skargi T. M. na decyzję SKO w S. utrzymującą w mocy decyzję o skierowaniu. W dniu [...] marca 2017 r. do tutejszego sądu wpłynął odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniającego punkt pierwszy prawomocnego postanowienia tego Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...] Postanowienie zmieniające jest prawomocne od dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., a skontrolowane postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, do czego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności, nie mogącej funkcjonować w codziennym życiu której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w DPS. Nieco inna sytuacja występuje, gdy konieczność umieszczenia w DPS wynika ze stanu zdrowia osoby i jej niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, zaś orzeczenie w przedmiocie umieszczenia w DPS wydał sąd powszechny na podstawie art. 38 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 546 ze zm.). W takiej sytuacji prawomocne orzeczenie sądu rodzinnego (opiekuńczego) ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego (odpowiedniego typu) DPS (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1077/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Bk 40/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją orzeczono o skierowaniu skarżącej do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych, przy czym przesłanką wydania tej decyzji było postanowienie sądu powszechnego o umieszczeniu skarżącej w DPS bez jej zgody tj. postanowienie Sądu Rejonowego w B. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...] (prawomocne od dnia [...] maja 2016 r.). W takiej sytuacji, gdy o umieszczeniu w DPS zadecydował prawomocnie sąd powszechny, organy administracji nie dysponowały możliwością oceny prawidłowości wydanego w postępowaniu cywilnym orzeczenia sądowego w zakresie tego, czy wystąpiły czy też nie wystąpiły przesłanki do umieszczenia skarżącej w DPS. Nie ma również takich uprawnień sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji administracyjnej o skierowaniu do DPS wydanej na podstawie prawomocnego postanowienia sądu opiekuńczego (vide wyrok z dnia [...] lutego 2013 r., II SA/Bk 853/12, CBOSA). Zauważyć jednak należy, że w sprawie niniejszej wystąpiła sytuacja szczególna, a przez to wymagająca indywidualnego podejścia. Po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję o skierowaniu T. M. do DPS, doszło bowiem do zmiany sytuacji prawnej i faktycznej tej skarżącej. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...] zmieniono orzeczenie tegoż Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...] o umieszczeniu skarżącej w DPS w ten sposób, że stwierdzono brak podstaw do takiego umieszczenia. Orzeczenie zmieniające stało się prawomocne z dniem [...] stycznia 2017 r. Doszło zatem do zmiany prawomocnego orzeczenia sądu opiekuńczego, które było podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji o skierowaniu T. M. do DPS. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, opisana wyżej sytuacja uprawnia do wniosku o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie zmiana pierwotnego orzeczenia sądu opiekuńczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. podważa byt prawny zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji o skierowaniu T. M. do DPS, co ma również swoje konsekwencje dla niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie uchylając tę decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co prawda w sprawie niniejszej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego zmieniające jego wcześniejsze postanowienie o umieszczeniu skarżącej w DPS, jednakże nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej. Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA). Jak wyjaśniono, pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. można przypisać znacznie bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności także niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego np. wadliwego prejudykatu (vide T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., teza 16 do art. 145 p.p.s.a.). Stanowisko takie akceptują również J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (współred.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 594. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy wskazać, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony obiektywnego porządku prawnego byłoby pozostawienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej w obiegu prawnym przez sąd administracyjny w sytuacji, gdy orzeczenie sądu będące podstawą ich wydania zmieniono w ten sposób, że decyzje te straciły rację bytu. W tym więc sensie wystąpiła w sprawie niniejszej podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.) uzasadniająca uwzględnienie skargi. Zauważyć nadto należy, że powyższą zależność między zmienionym postanowieniem sądu opiekuńczego a bytem prawnym zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji dostrzegły również organy orzekające w sprawie, które wszczęły postępowanie administracyjne w kierunku uchylenia decyzji o skierowaniu skarżącej do DPS. Co prawda nie wskazano sądowi w pismach organu podstawy prawnej wszczęcia tego postępowania, jednakże nie ulega wątpliwości, że możliwość taka istnieje w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., który uprawnia do zmiany decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody lub na jej korzyść bez konieczności uzyskiwania zgody strony – w sytuacji np. zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Niewątpliwie w sprawie niniejszej na skutek postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...] doszło do takiej zmiany sytuacji osobistej (i prawnej) skarżącej, że uzasadnione było podjęcie przez organ administracji działań mających na celu wyeliminowanie zaskarżonych decyzji o skierowaniu do DPS z obrotu prawnego. Jak wynika z nadesłanych przez MOPR informacji, postępowanie wszczęte celem uchylenia decyzji o skierowaniu zostało zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania przed sądem. W zaistniałej zaś sytuacji, zastosowanie przez skład orzekający w sprawie niniejszej przepisu art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i uchylenie decyzji zaskarżonej oraz pierwszoinstancyjnej z powodu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) eliminuje konieczność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącej do DPS bez jej zgody. To postępowanie wszczęte w dniu [...] czerwca 2016 r. (k. 10 akt adm.) podlegałoby umorzeniu. W takim przypadku ustawodawca przewidział możliwość umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a., co też skład orzekający w sprawie niniejszej uczynił. Na marginesie wskazać należy, że także w postępowaniu wszczętym w celu uchylenia decyzji o skierowaniu skarżącej do DPS bez jej zgody, organy będą zobowiązane, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, do podjęcia tego postępowania i jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej, zaś na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego. Z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) nie orzekano w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.