II SA/Bk 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...]10.2005r. o nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 661/07 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...[ sierpnia 2005 roku E. i T. K. zwrócili się do Burmistrza Miasta H. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z częścią garażową po granicy z działką o numerze geodezyjnym [...], w ramach działki położonej w H., przy ul. G., oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...]. W toku postępowania administracyjnego zastrzeżenie do planowanej inwestycji złożył A. I.– właściciel działki o numerze geodezyjnym [...] wskazując, iż posadowienie budynku gospodarczego zgodnie z załączonym do wniosku projektem technicznym narusza §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] października 2005 roku znak [...] Burmistrz Miasta H. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku gospodarczego z częścią garażową, po granicy z działką o nr geod. [...], w ramach działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana jedynie w przypadku braku istnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie, o którym mowa w niniejszej sprawie, takiego planu dotychczas nie uchwalono, dlatego też istniał obowiązek zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określającego warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnił warunku, o jakim mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże Ustawy. Planowana inwestycja narusza bowiem przepisy odrębne, a mianowicie zapis §12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa przypadki, w których dopuszczalne jest sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki. W ocenie organu żadna ze wskazanych tym przepisem sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Nadto szerokość działki wnioskodawcy umożliwia zachowanie przepisowej odległości 3 metrów od granicy. Powyższe okoliczności skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2005 roku wniósł E. K. podnosząc, że usytuowanie planowanego budynku gospodarczego po granicy działki o numerze geod. [...] jest jedynym możliwym rozwiązaniem z uwagi na fakt, iż przez jego działkę przebiega linia energetyczna o mocy 15KV i zachodzi konieczność zachowania – zgodnie z normą PN-75/E-05100w – odległości 5 metrów od skrajnego przewodu linii. Jednocześnie wskazał, iż takie położenie linii energetycznej było podstawą otrzymania przez niego w 2003 roku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego właśnie po granicy działki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 56 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdzając, iż organ rozpatrujący wniosek może odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Pomimo, że Burmistrz Miasta H. wskazał na taką sprzeczność powołując się na §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to w ocenie organu II instancji nie jest to wystarczająca podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ załatwiający sprawę nie może rozstrzygnąć o konkretnym usytuowaniu mającego powstać obiektu, bowiem kwestie te będzie rozpatrywał organ wydający pozwolenie na budowę. Organ I instancji ustalając wymagania dla wnioskowanej zabudowy, winien ustalić je, pod warunkiem uwzględnienia przy budowie tego obiektu wymogów wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w kwestii zacienienia, przesłaniania i bezpieczeństwa pożarowego. SKO w B. wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji winien poinformować wnioskodawcę, że w przypadku zamiaru zlokalizowania obiektu w odległości 3 metrów lub po granicy z działką sąsiednią, może on przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wystąpić do właściwego organu o zgodę na odstępstwo od warunków określonych z §12 wskazanego Rozporządzenia. Stąd też w ocenie organu II instancji, argument Burmistrza Miasta H., będący podstawą odmowy pozytywnego załatwienia wniosku, a mianowicie brak możliwości lokalizacji obiektu po granicy lub w niewielkiej odległości z działką sąsiednią nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym i wydanej decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł A. I. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzucił jej naruszenie: a) przepisów postępowania administracyjnego, oraz b) przepisów prawa materialnego, a mianowicie §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późń. zm.). W uzasadnieniu swojego pisma skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazanymi przepisami prawa materialnego, a Burmistrz Miasta H. - wbrew stanowisku organu II instancji - nie miał obowiązku pouczenia inwestora o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego w przypadku niewielkiej modyfikacji projektu poprzez odsunięcie planowanego budynku gospodarczego o trzy metry od granicy działki powstałby przejazd. W ocenie autora skargi decyzja Burmistrza została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w ramach posiadanych przez niego kompetencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uzupełniająco wskazano, iż każda decyzja powinna mieć szczegółowe wyjaśnienie, aby była zrozumiała i czytelna dla inwestora i uczestników. Jeżeli zaś w sprawie kwestią sporną jest lokalizacja inwestycji po granicy z działką sąsiednią, to zasadnym jest zamieszczenie prze organ administracji w orzeczeniu informacji o możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków określonych w §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnośnie propozycji skarżącego przesunięcia planowanej inwestycji od granicy działki, SKO w B. wyjaśniło, iż organy obu instancji związane są wnioskiem inwestora i nie mogą dowolnie ani interpretować żądań w nim zawartych, ani go modyfikować. Tym bardziej, że ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli działek sąsiednich. Mogą oni natomiast kwestionować takie decyzje wyłącznie w zakresie naruszenia interesów osób trzecich. W pozostałej części podtrzymano w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania zainicjowanego wniesioną skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku – zawiesił postępowanie w sprawie. Powodem zawieszenia postępowania była niemożliwość ustalenia spadkobierców uczestniczki postępowania A. Z. właścicielki działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Zawieszone postępowanie zostało podjęte w dniu [...] września 2007 roku. W dniu [...] września 2007 roku do akt postępowania została złożona przez T. K. decyzja P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w H., przy ul. Górnej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem, m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy zaś art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które sąd administracyjny był władny uwzględnić z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005 roku, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 2005 roku naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę uchylenia stanowi zaś ujawniony w toku postępowania sądowego fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, a tym samym nie mającej zdolności prawnej i w konsekwencji zdolności do czynności prawnych. Nie ulega wątpliwości, że traktowana jako strona postępowania administracyjnego A. Z. nie żyje od dnia [...] maja 1981 roku (akt zgonu - k. 61 akt sądowych), a zatem nie mogła być stroną tego postępowania już od momentu jego wszczęcia wnioskiem E. i T. K. z [...] sierpnia 2005 roku, o ustalenie warunków zabudowy. Faktem jest, że organy obu instancji nie dysponowały wypisem z rejestru gruntów uwzględniającym zmianę w zakresie następstwa prawnego po A. Z., albowiem stosowna zmiana nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów (k. 52 akt sądowych), tym niemniej powyższa okoliczność nie zmienia faktu nieważności prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej. Ponadto, co należy podkreślić informacja o śmierci strony była odnotowana w aktach organu I instancji, a mianowicie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 2005 roku (k.6/19 akt organu I instancji), co organy administracji obu instancji ewidentnie przeoczyły. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. Nr 98, poz. 1071z późn. zm.), dalej: k.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a., rozpatrywanym w związku z art. 30 k.p.a., co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o ile mogą wykazać się jednocześnie interesem prawnym do występowania w danej sprawie na prawach strony, to jest odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k.p.a. Kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 13 września 1999 roku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wymienienie podmiotu nie mającego w sprawie przymiotu strony w decyzji administracyjnej jako jedynego jej adresata, w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., nadające się do ich sprostowania, skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 13.09.1999r., IV SA 39/99, niepubl.). Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione musi być ponadto jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.11.2001r., I SA 2462/99, LEX nr 82653). Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdy zaś dojdzie do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 27.04. 1983r., II SA 261/83, OSPiKA1984r., z. 5, poz. 108). W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał A. Z., ale jej następcom prawnym i to z ich udziałem, po ich uprzednim ustaleniu, powinno było być prowadzone postępowania administracyjne. Sąd administracyjny, którego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności orzeczeń organów administracji publicznej nie może pominąć uwzględnienia w sprawie opisanego wyżej faktu ujawnienia braku zdolności prawnej jednej ze stron postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).