II SA/Bk 661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...].04.2013 r. Prezydent Miasta Ł., powołując się na przepisy art. 98 a ust. 1 i 1 a, art. 4 ust. 11, art. 95, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej Łomży z [...].10.2007 r. nr [...], ustalił E. J. i W. małż. S. opłatę adiacencką w kwocie 18.936 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] po jej podziale zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dn. [...].09.2011 r. na wniosek strony. Wskutek zatwierdzonego podziału działka nr [...] została podzielona na 8 działek o numerach: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że projekt podziału działki nr [...] został zatwierdzony na podstawie planu miejscowego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dn. [...].04.2006 r., gdzie wskazano uwarunkowania dla ich zabudowy. Podział działki spowodował wzrost wartości nieruchomości, którą określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 20.12.2012 r. Organ przyjął operat jako dowód w sprawie spełniający wszelkie wymogi prawne. Właściciele działki małż. S. zapoznali się przed wydaniem decyzji, w dniu 18.03.2013 r. z dokumentacją sprawy. Nie złożyli zastrzeżeń. Wskutek podziału wzrost wartości nieruchomości nastąpił o kwotę 63.120 zł. Stawka opłaty adiacenckiej od tej wartości wynosi 30 % (zgodnie z uchwałą RM), tj. kwotę 18.936 zł. W odwołaniu od ww. decyzji E. i W. małż. S. zaprzeczyli, aby podział działki nr [...] nastąpił na ich wniosek, a dokonany został w wykonaniu planu zagospodarowania przestrzennego m. Ł. Zarzucili nieregularny kształt niektórych działek (po podziale), które nie nadają się pod zabudowę. Zakwestionowali aktualność operatu szacunkowego z uwagi na poziom cen przyjęty przez rzeczoznawcę na miesiąc styczeń 2013 r., gdy decyzja została wydana [...].04.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].06.2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].04.2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy prawne, które legły u podstaw wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania. Podstawą naliczenia opłaty była prawomocna decyzja zatwierdzająca podział działki na 8 działek mniejszych z dn. [...].09.2011 r. Jedna z działek pozostała działką rolną, a pozostałe zyskały status budowlanych. Zgodnie z operatem szacunkowym, którego aktualizację potwierdził rzeczoznawca dnia 7.05.2013 r., wzrosła wartość nieruchomości o kwotę przyjętą przez organ I instancji. Kolegium zauważyło, że dokonując wyceny rzeczoznawca uwzględnił kształt poszczególnych działek. W skardze wywiedzionej do WSA w Białymstoku, E. i W. małż. S. podnieśli następujące zarzuty: – uchwałą Rady Miejskiej w Łomży z dn. [...].10.2007 r. nr [...] została ustalona najwyższa wartość opłaty adiacenckiej 30 % wartości wzrostu nieruchomości, co godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności; – organ nie uzasadnił potrzeby ustalenia takiej opłaty wobec działki Skarżących, chociaż jest ona podatkiem fakultatywnym i istniała możliwość odstąpienia od jej nałożenia; – działki, po podziale, są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe, lecz kształt działek uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym pozbawia Skarżących korzyści finansowych; – Skarżący nie zostali poinformowani o aktualizacji operatu szacunkowego na dzień 7.05.2013 r. Biegły nie uwzględnił wahań cen na rynku w okresie od grudnia 2012 r. do maja 2013 r., czym naruszono art. 8 k.p.a. Według Skarżących rynek nieruchomości Ł. wykazywał tendencję spadku cen w tym okresie. Biegły niezasadnie porównywał ceny nieruchomości na terenie O.; – Kolegium nie odniosło się do zarzutu nieforemności działek i braku możliwości uzyskania na nich pozwolenia na budowę; – Kolegium nie poinformowało Skarżących o możliwości przedłożenia kontrdowodu w postaci innego operatu szacunkowego lub odwołania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców nieruchomości; – wniosek o podział nieruchomości nie był złożony z woli strony skarżącej, która nie miała interesu w uzyskaniu podziału. Podstawą wniosku były ustalenia planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na zarzuty skargi SKO stwierdziło, że nie miało obowiązku sprawdzania jakimi zasadami kierowała się Rada Miasta Ł. ustalając stawkę procentową opłaty adiacenckiej, jak również jakie były zasady podziału nieruchomości określone w planie miejscowym. Kolegium uznało za gołosłowne twierdzenie o nieprzydatności wydzielonych działek pod zabudowę, skoro właściciele nie występowali o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem SKO organ nie musiał informować odwołujących o potrzebie składania kontropinii czy zwracania się do stowarzyszenia rzeczoznawców, bowiem organy uznały operat za prawidłowy. Strony były informowane o możliwości zapoznania się z aktami, także po wypowiedzi rzeczoznawcy co do aktualności operatu (pismo z 22.05.2013 r.), ale nie składały zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej: p.p.s.a., zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania prawa materialnego, jak i procesowego. Takich uchybień Sąd rozpoznający sprawę nie dostrzegł. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1 a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 a ust. 1 a). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 154 u.g.n., to w gestii rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W ocenie Sądu powyższe przepisy zostały prawidłowo zastosowane w sprawie niniejszej. Pierwszą kwestią sporną w sprawie było zaprzeczenie skarżących, iż to na ich wniosek został dokonany podział nieruchomości o nr [...], zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].09.2011 r. Ta decyzja była podstawą do wydania decyzji zaskarżonej, zaś organy nie miały kompetencji do jej weryfikacji. Z jej uzasadnienia wynika, że właściciele nieruchomości nr [...] wystąpili z wnioskiem z dnia 31.08.2011 r. do Prezydenta Miasta Ł. o zatwierdzenie projektu podziału. Skoro Skarżący nie zgadzają się z decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to dopiero jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym mogłoby wiązać organy w sprawie niniejszej. Uchwała Rady Miasta Ł. z dn. [...].10.2007 r. o ustaleniu 30 % stawki opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest aktem odrębnym, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogła być kwestionowana na obecnym etapie postępowania przez Prezydenta Miasta ani przez SKO. Jeśli chodzi o zarzut skargi co do fakultatywności ustalenia opłaty adiacenckiej, to zauważyć należy, że podstawą jej ustalenia jest spełnienie warunku wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Organy słusznie uznały, że taki wzrost nastąpił, gdyż działka, podzielona na 8 działek mniejszych, zyskała status działek budowlanych, wycenianych wyżej niż przed podziałem. Obrazuje tę okoliczność treść operatu szacunkowego rzeczoznawcy S. M. z dnia 20.12.2012 r. potwierdzającego aktualność wyceny na datę 7.05.2013 r. Art. 98 a ust. 1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012 r. sygn. akt II SA/Po 1138/11). Sąd podziela pogląd, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, jakkolwiek powinien ocenić i rozważyć okoliczności konkretnej sprawy, to nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.01.2006 r. sygn. akt I OSK 351/05). Wobec tego, gdy pewne brzegowe warunki, o których mowa w art. 98 a ust. 1 u.g.n. zostaną spełnione: w dacie podziału obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, wartość nieruchomości wzrosła, nie upłynął termin do ustalenia opłaty, organ może, a nawet powinien – z punktu widzenia interesu fiskalnego gminy – skorzystać z kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i zazwyczaj nie wymaga to dodatkowego uzasadnienia w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Sąd nie podziela zarzutu Skarżących twierdzących, że wycena działek jest za wysoka, gdyż działki mają nieregularny kształt i nie można uzyskać na nie pozwolenia na budowę. Jak słusznie podkreśla SKO, brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę jest tylko słownym twierdzeniem Skarżących, bowiem nie udowodnili, by o takie pozwolenie poczynili starania. Sąd zauważa, iż sami Skarżący mieli wpływ na sposób podziału działek i ich nieregularny kształt, ponieważ z dowodu, jakim jest decyzja z dnia [...].09.2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nr [...] wynika, że takiego, a nie innego podziału dokonano na ich wniosek z dnia 31.08.2011 r. Nadto analiza operatu szacunkowego rzeczoznawcy S. M. przekonuje o tym, że brał on pod uwagę kształt działek (w szczególności działek o nr [...] – [...]) stosując przy wycenie odpowiednie wskaźniki korygujące. Sąd nie dopatrzył się również w operacie szacunkowym, aby jego autor (wbrew twierdzeniom Skarżących) użył w celach porównawczych do wyceny wartości działki z terenu O. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy zachowuje aktualność przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie rzeczoznawca w dniu 7.05.2013 r. potwierdził jedynie aktualność operatu z miesiąca grudnia 2012 r. Nie sporządził nowej wyceny. Zatem nie było potrzeby oddzielnego informowania Skarżących o takim potwierdzeniu będącym w aktach sprawy. Jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, Skarżący byli zawiadomieni (w trybie art.10 k.p.a.) zarówno przez organ I jak i II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Nie złożyli jednakże żadnych zastrzeżeń do podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Kolegium nie miało obowiązku pouczać o możliwości złożenia kontrdowodu bądź odwołania się Skarżących do organizacji zawodowej rzeczoznawców (co może nastąpić w określonych sytuacjach). Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia procedury administracyjnej (art. 7, 77, 80, 107 § 3, 138 § 1 k.p.a.) przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 51 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.