II SA/Bk 663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi J. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej Z.C. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr[...], przyznającą Z.C. specjalny zasiłek celowy w miesiącu kwietniu 2014 r. w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia – zakupu aparatu słuchowego. Decyzja SKO w Ł. została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] lutego 2014 r. Z. C. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej pomocy finansowej w formie zasiłku specjalnego celowego na zakup leków i aparatu słuchowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]Prezydent Miasta Ł. przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia – zakupu aparatu słuchowego – w miesiącu kwietniu 2014 r. w wysokości 200 zł. Organ ustalił, że sytuacja rodzinna wnioskodawczyni jest trudna. Dochód jej rodziny wynosi 2219,79 zł i przekracza obowiązkowe kryterium dochodowe o kwotę 1307,79 zł. Pomimo jednak posiadanego dochodu rodzina wnioskodawczyni nie jest w stanie zabezpieczyć zgłaszanych potrzeb. Przyznana pomoc stanowi jedynie dofinansowanie tych potrzeb, gdyż Ośrodek nie jest w stanie sfinansować potrzeb w całości z powodu niewystarczającej ilości środków finansowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. C. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr[...], SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego w formie bezzwrotnej (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wskazał, że dochód odwołującej się, jak prawidłowo ustalono w decyzji organu I instancji, przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, tj. 456 zł, bowiem wynosi kwotę 970,54 zł, co powoduje, że nie ma ona prawa do świadczeń społecznych z pomocy społecznej na ogólnych zasadach. W takiej sytuacji możliwe jest jedynie przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Organ I instancji skorzystał w niniejszej sprawie z tej niejako nadzwyczajnej możliwości przyznania jej formy pomocy, której wysokość została ustalona ze względu na ograniczone środki finansowe i konieczność zaspokojenia w pierwszej kolejności dużej ilości wniosków osób i rodzin pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Z. C., w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 13 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. oraz przepisami odrębnymi; 2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; 3) art. 241 k.p.a. w zw. z art. 243 k.p.a. w zw. z art. 244 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 245 k.p.a. w zw. z art. 246 § 1 i 2 k.p.a.; 4) art. 55 § 1 k.p.a., art. 27 § 1, 1a, 2 i 3 k.p.a.; 5) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 13 § 1 i 2 k.p.a.; 6) art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. Nr 175, poz. 182 ze zm.); 7) art. 231 § 1 k.k, art. 271 § 1 k.k., art. 296 § 1 k.k., art. 286 § 1 k.k., art. 12 k.k., art. 27 § 1, 1 a, 2 i 3 k.p.a., art. 55 § 1 k.p.a.; W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy nie dołożyły wszelkich starań dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przyznane świadczenie w kwocie 200 zł stanowi tylko 15 % ogólnej wartości zakupionego sprzętu rehabilitacyjnego. W jej ocenie organ I instancji przydziela świadczenia dla osób, które się nie kwalifikują do ich otrzymania. Dodatkowo, w jej ocenie, wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy podlegał organ II instancji, czyli SKO w Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ocenił zarzuty skargi jako bezzasadne. Jego zdaniem, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło obowiązujących przepisów prawa, ustaliło stan faktyczny sprawy, podało motywy i podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie naruszyło w żadnej mierze przepisów prawa materialnego i procesowego. Brak było jakichkolwiek przesłanek do wystąpienia o wyłączenie Kolegium od rozpoznania sprawy. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2014 r. skarżąca poparła skargę i ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. W jej ocenie, Sąd w niniejszej sprawie winien skontrolować działalność SKO w Ł. i na mocy art. 112 k.p.a. nałożyć na ten organ karę grzywny. Na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium nie rozpoznało wniosku odwołującej się o wyłączenie zarówno całego Kolegium, jak i poszczególnych jego członków, co powinno skutkować uchyleniem decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznającą Z.C. specjalny zasiłek celowy w miesiącu kwietniu 2014 r. w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia – zakupu aparatu słuchowego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.; dalej u.p.s.). Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze wskazanego przepisu wynika, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany także tym, którzy nie spełniają podstawowej przesłanki uzyskania świadczeń z pomocy społecznej tj. kryterium dochodowego, ale wyłącznie pod warunkiem, że ich sytuacja stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby w rodzinie. Faktu tego nie kwestionuje także skarżąca. Jeśli natomiast chodzi o przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" to wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż chodzi o sytuację zupełnie wyjątkową, przypadek wyraźnie odbiegający od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1099/12). Przyznanie tego świadczenia nie jest obowiązkiem organu, ale wymaga wszechstronnej oceny sytuacji wnioskodawcy. Dlatego też decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu zauważenia wymaga, że w sprawie niniejszej organy przyznając skarżącej świadczenie w kwocie 200 zł oceniły, że w jej sytuacji można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku. Stanowiska swego w tej mierze precyzyjnie nie uzasadniły, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się jednakże regułą z art. 134 § 2 p.p.s.a. i uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie był uprawniony do kwestionowania tych ustaleń i orzekania na niekorzyść skarżącej. Niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący wysokości przyznanego jej świadczenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 2 i 3 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb, a także wspieranie w podejmowaniu działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się. Tym celem nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz gwarantującej zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Organ nie jest zobowiązany do zastępowania wnioskodawcy w staraniach o uzyskiwanie środków na pokrycie niezbędnych jego potrzeb, a jedynie udzielenie wsparcia w tym zakresie. Stąd też oczywiste jest, że nie wszystkie potrzeby wnioskodawców i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy w sposób przekonujący wykazały, dlaczego przyznały wnioskodawczyni świadczenie tylko w kwocie 200 zł. Sporządzone przez organ uzasadnienie zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku, że rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Przedmiotowe uznanie obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (okoliczności te wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Kontrola więc przez sąd decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez analizy celowości jej wydania i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 179/14). Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących braku wyjaśnienia sprawy i prawidłowego zebrania materiału dowodowego. Wskazane w skardze przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia, zaś poczynione przez organy ustalenia i zebrany materiał dowodowy były wystarczające dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Niezasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia z art. 50 § 1 i 2 k.p.a., art. 53 § 1 k.p.a., art. 54 § 1 k.p.a. art. 55 k.p.a. i art. 57 § 1 k.p.a. Przepisy te dotyczą kwestii wezwań w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaś skarżąca oprócz powołania się na ich naruszenie, nie precyzuje, na czym to naruszenie miałoby polegać i jaki miałoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 13 k.p.a. Przywołane przepisy dotyczą zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżąca poza negatywną oceną pracy orzekających w sprawie organów, nie uzasadnia w sposób jednoznaczny i precyzyjny, na czym naruszenie wskazanych przepisów miałoby polegać. Sąd zarzutów tych nie podziela, gdyż z akt administracyjnych wynika, że postępowania przed obu organami przeprowadzono prawidłowo. Podobnie rzecz się ma z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 241 – 246 k.p.a. Wskazane przepisy dotyczą Działu VIII Skargi i wnioski, Rozdziału 3 Wnioski, z Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zauważa, że jej wniosek z dnia [...] marca 2014 r. dotyczył przyznania jej świadczenia w drodze decyzji. Natomiast ze wskazanych przepisów wynika, że osoba występująca do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie własnego - chronionego przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem i nie przysługują jej też żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracji dotyczących innych osób. Zarówno skargi, określone w art. 221 k.p.a., jak i wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym, sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 128/13). Skoro zatem skarżąca nie występowała w niniejszej sprawie do organu z wnioskiem z art. 241 k.p.a., to organy nie mogły naruszyć wskazanych przepisów. Tak samo niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów kodeksu karnego, gdyż organy nie orzekały na podstawie tych przepisów. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 27 § 1, § 1a, § 2 i § 3 k.p.a. W tej mierze podkreślenia wymaga, że wprawdzie ma rację skarżąca, że nie został rozpoznany jej wniosek zgłoszony w odwołaniu od decyzji organu I instancji o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., ale powyższe naruszenie nie daje Sądowi podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zauważenia bowiem wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2045/04, niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ (por. też wyrok NSA z dnia 23 września 2004 r., sygn. akt FSK 641/04 i wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 306/05). A zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. dotyczy tylko tych podstaw wznowienia postępowania, które są tożsame z naruszeniem przez organ prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca wniosek o wyłączenie SKO w Ł.i przekazanie sprawy innemu kolegium oparła, jak sama wskazała, o art. 27 § 2 k.p.a. Zauważenia wymaga, że art. 27 k.p.a. dotyczy wyłączenia członków organu kolegialnego, a nie organu (art. 25 k.p.a.). Poza jednak sformułowaniem samego wniosku, skarżąca go w żaden sposób nie uzasadniła. Po dokładnej analizie skargi stwierdzić trzeba, że skarżąca również i w tym przypadku nie uzasadnia podstawy do wyłączenia organu lub jego członków. Poczynione przez nią uwagi odnośnie jakości pracy przedmiotowego Kolegium wynikają z braku akceptacji wysokości przyznanego jej świadczenia. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do wyłączenia organu w oparciu o art. 25 k.p.a., czy też członków organu w oparciu o art. 24 § 1 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a., do których wprost odwołuje się art. 27 § 1 k.p.a. Nie nastąpiło zatem w sprawie naruszenie prawa, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania, a przez to zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i na tyle prawidłowy, że pomimo wykazanego naruszenia, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zgromadzony w sprawie materiał oceniono także właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).