II SA/Bk 664/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] lipca 2020r. A. S. i M. L. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym na działkach nr ewid. gr. [...], obr. [...] przy ul. [...] w B. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ poinformował, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast budowa tychże obiektów, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dalej powołując się na art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm.) organ wyjaśnił, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z uwagi zatem na fakt, iż wnioskowana inwestycja podlega jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi to dla jej wykonania nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie organ uznał, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Ł. wskazując, że w późniejszym postępowaniu przed organem budowlanym, którym jest również Prezydent Miasta B., organ hipotetycznie może dojść do przeciwstawnych wniosków. Odrębne odwołanie od decyzji z [...] lipca 2020r. złożyła też A. S. Pismem z dnia [...] lipca 2020r. A. S. cofnęła jednak złożone odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. S. i M. L. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie stwierdził, że skoro budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7 m3 na dobę nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego, to dla jej wykonania nie jest również wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Realizacja przedmiotowej inwestycji, jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymaga zaś wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła A. S. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, fundamentalnym błędem organu II instancji było to, że w swym uzasadnieniu skupił się tylko i wyłącznie na tym, czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę co do zasady wymaga pozwolenia na budowę, czy też nie. Tymczasem fakt ten nie wymaga analizy, albowiem jest więcej niż oczywiste, że takowe budowy co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zastosowanie ma art. 59 ust. 1. Jednak w przedmiotowej sprawie nie ma potrzebą orzekania jak jest co do zasady, tylko jak jest w tej indywidualnej sprawie. Organ w uzasadnieniu w ogóle nie opisał dlaczego w tym konkretnym przypadku nie ma zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie zgodziła się jednocześnie ze stawianiem znaku równości pomiędzy budową, a robotami budowlanymi. Przydomowe oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę zostały wymienione w art. 29 pkt 1 p.b. tak więc nie można ich zaliczyć do robót budowlanych. Tymczasem powołany przez organ art. 50 ust. 2 pkt 2 p.b. stanowi o robotach budowlanych, a jak już zostało wyżej podkreślony, wniosek strony dotyczył nie robót budowlanych, lecz budowy. Zatem zarzut niewłaściwej interpretacji przepisów jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Rozstrzygając przedmiotową sprawę w kontekście powołanych kryteriów, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które uwzględnił z urzędu, a nie z tych, które zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2020r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. które, po rozpatrzeniu odwołania A. S. i odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie - inwestycji. Tymczasem, co ewidentnie uszło uwadze Kolegium, odwołanie wniesione przez A. S. zostało przez nią cofnięte pismem z dnia [...] lipca 2020r. (k.24 akt admin.), a oświadczenie o cofnięciu zostało przesłane do Kolegium w dniu [...] lipca 2020r. (k. 28 akt admin.). Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez Kolegium w sytuacji, gdy doszło do skutecznego cofnięcia odwołania przez A. S., czego nie uwzględnił organ. W tym miejscu przypomnieć należy, że czynność procesowa wniesienia odwołania oparta jest na zasadzie rozporządzalności. Decyzja co do jej dokonania zależy od woli strony. Możliwość kontroli decyzji w trybie odwoławczym jest uprawnieniem strony, więc strona może z tego uprawnienia również zrezygnować i nie składać odwołania. Decyzja strony w tym zakresie nie jest poddana żadnym ograniczeniom. Nieco inaczej przedstawia się jednak sytuacja, gdy odwołanie zostało już wniesione, przez co uruchomiło tryb postępowania odwoławczego, a strona zdecydowała się je cofnąć. W tej kwestii zasada rozporządzalności doznaje ograniczenia, ponieważ cofniecie takie podlega kontroli organu odwoławczego. Wynika to wprost z treści art. 137 k.p.a., który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skuteczność żądania cofnięcia odwołania uzależniona jest zatem od oceny organu odwoławczego. Organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 137 zd. drugie k.p.a. Tego rodzaju ocena musi znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ocena ta sprowadza się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem oraz interesem społecznym. W razie oceny, że czynność ta prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie wywołuje ona skutku, a organ odwoławczy jej nie uwzględnia. Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego formy procesowe działania organu wskazują, że o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania organ odwoławczy orzeka w formie niezaskarżalnego postanowienia, które może być kwestionowane wraz ze skargą na decyzję odwoławczą. Natomiast w przypadku, jeżeli organ nie dopatrzy się negatywnych przesłanek cofnięcia odwołania, czynność ta jest w pełni skuteczna i powoduje utratę kompetencji do dalszego procedowania i merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z cofniętym odwołaniem staje się bezprzedmiotowe, a jedyną właściwą formą jego zakończenia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, na etapie postępowania odwoławczego zaistniała sytuacja, w której jedna ze stron postępowania, a mianowicie A. S. cofnęła wniesione przez siebie odwołanie. Czynność ta miała miejsce w dniu [...] lipca 2020r., a oświadczenie w tym zakresie zostało doręczone Kolegium w dniu [...] lipca 2020r. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, SKO zobowiązane było - w oparciu o art. 137 k.p.a. - skontrolować dopuszczalność takiej czynności. Wynik tej kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej czynności procesowej, tj. w postanowieniu o odmowie uwzględniania cofnięcia odwołania bądź w przypadku, gdy organ nie dopatrzył się przesłanek negatywnych z art. 137 k.p.a., w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania tej strony postępowania. Z przedstawionych sądowi akt sprawy nie wynika jednak, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w przedstawiony wyżej sposób dokonało oceny złożonego oświadczenia o cofnięciu odwołania od decyzji organu I instancji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o odmowie uwzględnienia czynności cofnięcia odwołania przez A. S., co pozwala na przyjęcie, że organ nie dopatrzył się negatywnych przesłanek z art. 137 k.p.a. O powyższym świadczy również rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w wydanej przez niego decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium nie dopatrzyło się bowiem naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę, w wyniku odwołania pochodzącego również od A. S. Skoro cofnęła ona odwołanie, a organ nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania skuteczności tej czynności, to właściwą formą powinna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem A. S. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem organ, wbrew wspomnianej regulacji, wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę w wyniku odwołania obu stron postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności oceni oświadczenie A. S. o cofnięciu odwołania i w przypadku stwierdzenia braku negatywnych przesłanek z art. 137 k.p.a., wyda w tym zakresie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a następnie jeszcze raz odniesie się merytorycznie do zarzutów odwołania wniesionego przez M. Ł. wydając w tym zakresie odpowiednie rozstrzygnięcie. Końcowo, należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.