II SA/Bk 666/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej H. Ż. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek J. Ż. Burmistrz C. B. wydał w dniu [...] marca 2005 r. decyzję Nr [...], w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe oraz modernizację i przebudowę w części istniejącej, na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej przy ul. O. [...] w C. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że odpowiadając na wniosek przyszłego inwestora określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu, wskazując warunki i wymagania ładu przestrzennego w kwestii wytycznych architektoniczno-urbanistycznych, a w szczególności: linię zabudowy, wysokość i gabaryty projektowanego budynku. W orzeczeniu tym zawarł także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. Od decyzji tej odwołała się H. Ż., która stwierdziła, że nie wyraża zgody na wskazaną we wniosku lokalizację inwestycji. Podniosła, że wykonanie prac wskazanych w złożonym wniosku, polegających na dobudowie do istniejącego budynku mającego wspólną ścianę z jej domem poddasza użytkowego, będzie naruszało przepisy prawa budowlanego i naruszy jej słuszny interes poprzez gromadzenie się i zaleganie śniegu na dachu domu, w którym zamieszkuje. Ułatwi to jej zdaniem pozioma konstrukcja dachu domu. Stwierdziła ponadto, że wzruszenie starej konstrukcji komina i stworzenie nowej może spowodować, że nie będzie spełniał on swoich zadań. Jej zdaniem nowa budowla nie będzie też kontynuacją istniejącej na tym terenie zabudowy, ponieważ będzie się znacznie różniła od architektury jej domu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu i instancji. Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich na jej lokalizację. Zdaniem Kolegium, organ wydający rozstrzygniecie w tej sprawie musi ustosunkować się do złożonego wniosku, mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o zagospodarowania terenu musi być zgodna między innymi z przepisami w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich, a także ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Właśnie w oparciu o te wymagania, właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ dokonuje szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację wnioskowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego winien wyznaczyć on na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował się do wszystkich wymagań prawem przewidzianym i Kolegium nie doszukało się uchybień związanych z niezachowaniem obowiązujących norm prawnych. Organ ten dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zlokalizowana ma być wspomniane zamierzenie inwestycyjne, przedstawiając ją w ujęciu graficznym i w formie rozważań teoretycznych. W punkcie dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich stwierdził, że realizując inwestycję przyszły inwestor musi zachować wymagania określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, zapewniające m.in. poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym między innymi: zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, ochronę przed hałasem, drganiami, zanieczyszczeniem powietrza wody lub gleby oraz odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Wspomniał także, że przy budowie wspomnianego obiektu budowlanego należy uwzględnić wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. u. Nr 75, poz. 690). Z wydanej decyzji wynika jasno, że budowa może dojść do skutku jedynie w przypadku zastosowania się inwestora do wymienionych w niej wymagań. W przeciwnym razie brak będzie podstaw prawnych do wydania przez właściwy organ tzw. pozwolenia na budowę i możliwości realizacji wskazanej we wniosku inwestycji. Zdaniem Kolegium, obawy H. Ż. wydają się być przedwczesne. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bowiem, że inwestor będzie mógł w sposób dowolny realizować projektowane przedsięwzięcie. Inwestor będzie musiał zrealizować inwestycję, pod ściśle określonymi warunkami, ustalonymi w zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś zachować wszelkie wymagania wynikające z przepisu art. 5 prawa budowlanego, a także zobowiązany będzie, przed rozpoczęciem budowy planowanego obiektu i uzyskaniem pozwolenia na budowę dostarczyć dowód dysponowania nieruchomością oraz projekt budowlany, opracowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku; w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi w przepisach odrębnych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku H. Ż. wniosła o uchylenie powyższej decyzji organu II instancji, a także stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Burmistrza C. B., jako rażąco naruszającej prawo, zwłaszcza art. 10, art. 43, art. 61 § 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na początku stycznia 2005 r. odkryła w skrzynce pocztowej list, w którym znajdowały się dwa pisma, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 listopada 2004 r. oraz zawiadomienie z dnia 20 grudnia 2004 r. podpisane przez pracownika Urzędu Miejskiego w C. B. Dowiedziała się z nich, iż w sprawie dotyczącej jej interesów już od prawie dwóch miesięcy toczy się postępowanie, wszczęte na żądanie J. Ż. Zdaniem skarżącej nie zawiadomiono jej we właściwym terminie o wszczęciu tego postępowania. Naruszono również stosowne przepisy o zapewnieniu jej udziału w każdym stadium postępowania. Złamano więc ustawowe gwarancje przewidziane dla postępowania i w konsekwencji czasowo zawężono możliwość jej czynnego udziału w postępowaniu. Pozbawiono ją tym samym prawa dla rozwagi i refleksji w przedsiębraniu czynności w prowadzonym postępowaniu. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca podniosła, że znalezione przez nią w skrzynce pocztowej pisma nie doręczono żadnej z osób, o której mowa w art. 43 KPA. Trudno uznać za sąsiadów jej kuzynów zamieszkałych kilkaset metrów od niej. Skarżąca, podniosła również, że zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2005 r. powiadomiono ją o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 20 stycznia 2005 r. Do dnia otrzymania decyzji z dnia [...] marca 2005 r. kończącej postępowanie w sprawie podobnych zawiadomień nie otrzymała. Wyjaśniła jednak, że zażalenia na bezczynność nie składała bo jest to jej prawo, z którego nie musiała korzystać. Obowiązkiem organów państwa jest natomiast załatwienie spraw w terminach wynikających z ustaw. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organy mają obowiązek zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc wydana decyzja została wydana po upływie okresu przewidzianego dla jej wydania. Nie można jej przypisać charakteru konfirmującego i konwalidacyjnego. Skarżąca podniosła także, że na naruszenie szeregu przepisów przez Burmistrza C. B. wskazywała w moim odwołaniu od decyzji tego organu, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wcale do tych zarzutów, poprzestając na analizie podstaw materialnoprawnych wydania decyzji. Od organu odwoławczego oczekiwać należy wszechstronnego i całościowego jej zbadania. Również pod kątem zgodności z przepisami proceduralnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ stwierdził, że z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że do Skarżącej zostało wysłane pismo z dnia 18 listopada 2004 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku J. Ż. Z jego treści wynika, iż strony postępowania mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, a także składać wnioski i zastrzeżenia. Co prawda, w aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru potwierdzającego, że pismo to zostało skarżącej doręczone, lecz sama ona w złożonej skardze podnosi, iż z opóźnieniem je otrzymała. Rzeczywiście organ I instancji nie dochował, przy załatwianiu sprawy, terminu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz okoliczność ta - zdaniem Kolegium - nie miała zasadniczego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa - art.1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 §1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego właśnie naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania dopatrzył się Sąd w niniejszej sprawie. Decyzja, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy może być wydana po uzgodnieniu jej treści z odpowiednimi organami – art.60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art.53 ust.5 w zw. z art. 64 ust.1 tej ustawy, powyższych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm.). Zgodnie z art.106 KPA, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 KPA nie może stać się podstawą wydania decyzji w sprawie głównej, jeżeli w odniesieniu do tego postanowienia strony postępowania nie mogły skorzystać z przysługujących im uprawnień. Na ten aspekt współdziałania organów administracyjnych zwracano już uwagę w orzecznictwie NSA. Wskazano między innymi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska narusza przepis art. 106 § 1 KPA (vide: wyrok z dnia 26.11.1999 r., sygn. akt IV SA 1512/98). Należy także podkreślić, że zawarte w przepisie art. 106 §5 KPA prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego przysługuje stronom postępowania, a nie organowi administracyjnemu, który prowadzi postępowanie główne. Dlatego też strony postępowania powinny mieć zapewnioną możliwość zarówno udziału w postępowaniu, w którym zapada takie postanowienie, a nade wszystko faktyczną możliwość wniesienia zażalenia na to postanowienie. Na tle powyższego należy wskazać, iż prowadzący w tej sprawie postępowanie Burmistrz C. B. zwrócił się w trybie art.106 KPA o uzgodnienie treści projektu decyzji o warunkach zabudowy do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w B., P. Urzędu Wojewódzkiego – Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B., a także Starosty Powiatu B. W jednym tylko przypadku, podpisane przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r. zostało doręczone skarżącej H. Ż. Natomiast postanowienia Starosty B. oraz Marszałka Województwa P. trafiły do inwestora – J. Ż. oraz do Burmistrza C. B. Z postanowieniami tymi nie została natomiast zapoznana H. Ż. oraz pozostałe strony tego postępowania. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winien był w takiej sytuacji zawiadomić strony o dokonanych uzgodnieniach i w ten sposób uniemożliwić skorzystanie z przysługujących im praw. Strona postępowania na każdym jego etapie powinna mieć zapewniona czynny udział w tym postępowaniu – art. 10 § 1 KPA. W ocenie Sądu, naruszenie przepisu art.10 §1 KPA miało miejsce nie tylko w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, ale także w postępowaniu drugoinstancyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wbrew dyspozycji zawartej art. 61 §4 KPA nie zawiadomiło bowiem wszystkie strony o wszczęciu postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy o wniesieniu odwołania przez H. Ż. zawiadomiona została jedynie J. Ż. Tymczasem krąg osób, które były stronami tego postępowania jest znacznie szerszy. Trafnie też Skarżąca podniosła, że mimo stawianych przez nią w odwołaniu od decyzji Burmistrza C. B. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, organ odwoławczy w ogóle się do nich nie ustosunkował. Działanie takie narusza niemniej ważną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – art. 8 KPA. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 8 , art. 10 § 1, art.61 § 4, Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit."c" cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art.200 i art.205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.