II SA/Bk 666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną na dzień wywłaszczenia nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, obr. [...], wywłaszczonej na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, obr. [...], wywłaszczoną na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...]. Swoje rozstrzygniecie organ pierwszej instancji oparł na następujących faktach. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. D. S. wniósł o odszkodowanie za wywłaszczone niezgodnie z celem wywłaszczeń nieruchomości rodziców położone w B., oznaczone nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, obr. [...] oraz nieruchomość położoną w B., oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, obr. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na Pracowniczy Ogród D. w B. Skarb Państwa w 2001 r. przekazał część nieruchomości na siedzibę Rejonowej Spółdzielni O. "W." w B. bez uprzedniego powiadomienia poprzednich właścicieli, ich spadkobierców, użytkowników wieczystych lub osób, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe o planach wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Powyższy brak powiadomień spowodował uniemożliwienie złożenia wniosków o zwrot nieruchomości. Wobec niejasności żądania zawartego we wniosku organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, poprzez wskazanie czy jego przedmiotem jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], czy też roszczenie cywilne o ustalenie odszkodowania w związku z przeznaczeniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na inny cel publiczny bez uprzedniego powiadomienia byłych właścicieli. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wnioskodawca podał, że wniosek dotyczy postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone dwie nieruchomości rodziców wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczeń. W wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w B. przy ul. [...], w tym m.in. działki nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, stanowiące ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w łącznej wysokości 35.195 zł, a decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w B. przy ul. [...], w tym m.in. działkę o nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, stanowiącą ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w wysokości 48 269 zł. Organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 61 a § 1 K.p.a. oraz orzecznictwo, stwierdził że żądanie wszczęcia postępowania dotyczące sprawy, w której wydano już rozstrzygnięcie, jest inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł D. S. i zarzucił błędne sformułowania; niegodność z przepisami prawa i praktyką w zakresie odszkodowań; niezgodność z zakończonymi postępowaniami administracyjnymi i odszkodowawczymi. Podniósł, że jego wniosek dotyczył odszkodowania od Skarbu Państwa za wykorzystanie nieruchomości pod budownictwo naruszając przepisy prawne i osiągając nienależne dochody. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że zarzut dotyczący błędnego ustalenia treści wniosku jest niezasadny. Sam wnioskodawca bowiem w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. podał, że "wniosek dotyczy postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone dwie nieruchomości rodziców wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczeń". Zdaniem organu pierwszej instancji, które podziela również organ odwoławczy, wniosek dotyczy wszczęcia nowego postępowania odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy podał, że skoro intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania w innym przedmiocie, winien to w sposób jasny i klarowny wskazać we wniosku, tym bardziej że organ pierwszej instancji wezwał go do sprecyzowania treści żądania o to czy wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego czy też jest roszczeniem cywilnym. Jeżeli sam skarżący sprecyzował, że wniosek dotyczy postępowania administracyjnego to trudno żądać od organu administracji publicznej aby potraktował to żądanie inaczej. Wyjaśniono przy tym, że zmiana treści żądania na etapie postępowania przed organem drugiej instancji jest niemożliwa, naruszyłoby to bowiem wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W dalszej kolejności organ odwoławczy ocenił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania jest prawidłowe. Podano, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej oznacza naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Za doniosłością powagi rzeczy osądzonej przemawia to, że naruszenie tej zasady skutkować będzie stwierdzeniem nieważności kolejno wydanej decyzji, stosownie do brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z powyższego wynika, że procedura administracyjna wyklucza możliwość równoległego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że odszkodowanie za nieruchomości, za które odszkodowania żąda strona, zostało już wcześniej ustalone na podstawie decyzji administracyjnej. Ustalono bowiem, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w B. przy ul. [...], w tym m.in. działki nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, stanowiące ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w łącznej wysokości 35.195 zł, a decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w B. przy ul. [...], w tym m.in. działkę nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, stanowiącą ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w wysokości 48.269 zł. Natomiast następcą prawnym byłych właścicieli jest m.in. D. S., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego, [...]. W związku z powyższym w niniejszej sytuacji zachodziła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożył D. S. i zarzucił, że wniosek dotyczył innego przedmiotu niż wskazany w postanowieniach organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, wniosek dotyczy odszkodowania od Skarbu Państwa, za naruszenie przepisów poprzez niepowiadomienie o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, braku powiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz z uwagi na uzyskanie nienależnych dochodów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Dodatkowo nadmienił, że jeżeli skarżący teraz twierdzi, iż jego wolą było uzyskanie odszkodowania w trybie cywilnym na podstawie przesłanek wskazanych w treści skargi, to nic nie stoi na przeszkodzie aby wystąpił z takim wnioskiem. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, nie niweczy uprawnienia skarżącego, do dochodzenia swoich praw w trybie cywilnoprawnym. Skarżący na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. poparł skargę. Wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy odszkodowania cywilno - prawnego za wywłaszczone działki. Działki zostały wywłaszczone, ale rodzice otrzymali odszkodowanie po 5 zł za m2 na dzisiejsze pieniądze, a powinni dostać po 245 zł za m2. Oni dostali dobrze jako za ziemię rolniczą, ale po zmianie przeznaczenia gruntu i zmianie właściciela teraz ta ziemia ma wartość o wiele wyższą niż otrzymali. Rodzice otrzymali odszkodowanie [...] września 1977 r. Skarżący spadkobiercą został w 1998 r. Dlatego nie może podważać decyzji wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną na dzień wywłaszczenia nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, obr. [...] oraz nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, obr. [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie do podważenia w sprawie niniejszej pozostaje fakt, że kwestia ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości była już rozstrzygnięta. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w . przy ul. [...], w tym m.in. działki nr geod.: [...] o łącznej pow. 0,2444 ha, stanowiące ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w łącznej wysokości 35.195 zł, a decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod ogród działkowy nieruchomości położone w B. przy ul. [...], w tym m.in. działkę nr geod. [...] o pow. 0,3352 ha, stanowiącą ówcześnie własność B. i J. S., za odszkodowaniem w wysokości 48.269 zł. W przedmiotowej sprawie, skarżący po sprecyzowaniu wniosku w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. podał, że wniosek dotyczy postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone dwie nieruchomości rodziców wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczeń. Uwzględniając powyższe uznać trzeba, że wniosek dotyczył sprawy rozstrzygniętej już wcześniej ww. decyzjami ostatecznymi. Wydanie zaś w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasowymi decyzjami stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stąd też organy zasadnie powołując się na przepis art. 61 a § 1 K.p.a. stwierdziły że żądanie wszczęcia postępowania dotyczące sprawy, w której wydano już rozstrzygnięcie, jest inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania. W konsekwencji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi oraz do stanowiska skarżącego wyrażonego na rozprawie zgodnie z którym wniosek dotyczył innego przedmiotu niż wskazany w postanowieniach organów obu instancji a konkretnie odszkodowania cywilno - prawnego za wywłaszczone działki podać należy, że zmiana treści żądania w trakcie toczącego postępowania nie mogła odnieść skutku prawnego. Skarżący miał możliwość sprecyzowania treści wniosku, co uczynił w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że zmiana treści żądania na etapie postępowania przed organem drugiej instancji jest niemożliwa, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego nie wyklucza dochodzenia swoich praw w trybie cywilnoprawnym. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).