II SA/Bk 667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienie się wyroku, 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z 2003 r. Nr [...] oraz decyzje ją poprzedzającą z dnia [...] października 2000 roku nr [...], w której na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 1996 r., nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił panu S. C. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, wskazanego w tej ustawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2000 roku nr [...] organ stwierdził, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), świadczenie pieniężne jest przyznawane decyzją Kierownika Urzędu na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych i dokumentów oraz dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji. Według organu zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyznania panu S. C. świadczenia pieniężnego, bowiem nie przedstawił on w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów potwierdzających wnioskowany rodzaj i okres represji. Rozpoznając wniosek pana S. C. o zmianę w/w decyzji i przyznanie mu świadczeń wynikających z cytowanej ustawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2000 roku nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż strona przywołała okoliczności, które podniosła już w postępowaniu weryfikacyjnym i nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania czy też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji, dlatego też wniosek ten został potraktowany jako wniosek o zmianę decyzji własnej w trybie art. 154 kpa. Organ uznał jednak, iż wniosek pana S. C. nie zasługuje na uwzględnienie gdyż, strona nie przedstawiła wystarczających dowodów potwierdzających jej deportacje do pracy przymusowej. W szczególności dołączone do wniosku o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego zeznania świadków, nie zostały wsparte dokumentami, które potwierdzałyby ich represje w tym samym czasie i miejscu co wnioskowane przez stronę, a tylko jeden ze świadków występował w swojej sprawie o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Ponadto organ wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie uzyskał potwierdzenia represji strony z Archiwum Państwowego w O. Podkreślił również, że w materiale dowodowym są sprzeczności między deklaracjami strony dotyczącymi miejsca represji (miejscowość, powiat), a potwierdzeniem miejsca istnienia gospodarstwa rolnego Niemca, u którego pracę przymusową deklarował pan S. C.. Organ wskazał także, że z zapisów w karcie osobowej i ankiecie personalnej strony wypełnianych na początku lat 50-tych XX wieku nie ma informacji potwierdzających wnioskowane obecnie represje. W dniu [...] września 2003 roku pan S. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i przyznanie świadczeń wynikających z ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z 2003 roku Nr [...] oraz decyzje ją poprzedzającą z dnia [...] października 2000 roku nr [...]. Jednocześnie podkreślił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wpisów w ankiecie personalnej strony z początku lat 50-tych XX wieku wynika, że strona w okresie okupacji przebywała na terytorium Polski (w miejscowości J. pow. A.), w jej granicach sprzed 1 września 1939 roku. Z protokołów przesłuchań świadków pana J. i W. K., o których przesłuchanie wnioskował pan S. Ci. wynika, że nie pracowali oni razem z wnioskodawcą, nie znają miejscowości w której pracował, nie widywali się w okresie deportacji i nie wiedzą kiedy zakończył pracę przymusową. Ponadto organ uznał, iż skoro pan S. C. nie otrzymał od Niemców żadnych dokumentów potwierdzających pracę, to tym bardziej nie można dać wiary jego twierdzeniom o wykonywaniu przymusowej pracy. Ponadto wykonywanie przymusowej pracy nie zostało potwierdzone przez Archiwum Państwowe w O. Mając na uwadze powyższe Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan S. C. wyraził ogólnie niezadowolenie z wydanego w jego sprawie rozstrzygnięcia. Postawę Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał za niezasadną i dowolną. Nadto wskazał, iż całe postępowanie toczy się już od 10 lat mimo, że takie roszczenia winne być załatwiane w pierwszej kolejności. Skarżący przede wszystkim zarzucił organowi, iż nie uznał zeznań świadków. Podniósł, iż przedłożył zeznania wnioskowanych świadków złożone w dniu [...] lutego 1990 roku w Stowarzyszeniu Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę w 2002 roku, które nie zostały uwzględnione przez Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, przy czym organ ten oparł się na zeznaniach tychże świadków złożonych w trakcie postępowania dowodowego i danych zawartych w ankiecie personalnej wypełnianej zupełnie w innym celu. Skarżący podkreślił przy tym, iż świadkowie ci z racji wieku (około 80 lat) nie pamiętają już wielu okoliczności związanych z wykonywaną pracą przymusową. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź zmianę zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał wyrażone w decyzji stanowisko, iż brak jest w tej sprawie wiarygodnych dokumentów, potwierdzających deportację pana S. C. do pracy przymusowej. W świetle dokumentu, jakim jest wpis w ankiecie personalnej z początku lat 50-tych XX wieku oraz zaświadczenia z Archiwum Państwowego w O. z dnia [...] września 2001 roku, zeznania świadków okazały się nie wiarygodnym dowodem w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części zwany w skrócie kpa. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 kpa. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Dowodem w sprawie administracyjnej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem. – art. 75 § 1 kpa. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. Pan S. C. występując do Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie mu prawa do świadczenia pieniężnego wyjaśnił, iż w kwietniu 1943 trafił wspólnie z kolegami do Niemiec do powiatu E., gdzie zostali rozdzieleni do poszczególnych gospodarzy. On pracował przymusowo w gospodarstwie Niemca o nazwisku "Zilbach". Tam też spotykał swoich kolegów W. K. i J. Ko., którzy pracowali u innych gospodarzy. Następnie wspólnie pracowali przy wykopie rowu. Później jeszcze kilka razy zmieniali gospodarzy, u których pracowali. Mając powyższe na uwadze skarżący do załączonych do wniosku dokumentów dołączył ankietę personalną z dnia [...] maja 1952 roku oraz zeznania dwóch świadków: W. K. i J. K. złożone w Urzędzie Gminy R. oraz w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziale Regionalnym w A., którzy zgodnie potwierdzili wersję pana S. C.. Organ odmawiając świadkom wiarygodności stwierdził, iż zeznania świadków nie zostały wsparte dokumentami potwierdzającymi ich represję w tym samym czasie i miejscu co wnioskowane przez skarżącego. Ponadto tylko jeden ze świadków występował w swojej sprawie o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Sąd nie negując prawa organu administracyjnego do swobodnej oceny dowodów (art.80 kpa) zwraca jednak uwagę, że świadkowie W. K. i J. K. składając zeznania w Urzędzie Gminy R. oraz w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziale Regionalnym w A. wskazali wprost, iż skarżący pracował w gospodarstwie rolnym Niemca o nazwisku Z. we wsi G. w powiece E. W tym czasie świadek W. K. pracował w gospodarstwie rolnym Niemca o nazwisku Cz. w sąsiedniej miejscowości N. w powiecie E. w odległości do 5 km od skarżącego, a świadek J. K. w gospodarstwie rolnym Niemca o nazwisku C. w miejscowości W. w powiecie. Wspólnie ze skarżącym wrócili w 1945 roku do domu. Wobec takich zeznań niewystarczające jest zatem stwierdzenie organu, że świadkowie nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających ich represję w tym samym czasie co wnioskowany przez skarżącego. Nie wyklucza to bowiem jeszcze faktu, że świadkowie mogli wykonywać pracę przymusową we wskazanym okresie i wspólnie ze skarżącym, tyle że w pobliskich miejscowościach u innych gospodarzy. Organ administracyjny nie rozważył na przykład, czy z uwagi na odległość między wskazanymi miejscowościami (jak wynika z zeznań świadków wszystkie leżały wówczas w powiecie E.) twierdzenia świadków mogły być uznane za wiarygodne. Ponadto nie ustalił także, skąd się mogły wziąć rozbieżności w podanych miejscowościach, w których wykonywana była praca, wskazane przez świadków, a przedstawione w piśmie z Archiwum Państwowego w O.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło ponadto odniesienia się do przedłożonego przez pana S. C. zawiadomienia z Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wynika z niego, iż na podstawie dokumentów znajdujących się w Fundacji pan S. C. jest uprawniony do otrzymania świadczenia ze środków Fundacji, przyznawanego osobom deportowanym na teren III Rzeszy w granicach sprzed 1937 r. Organ również nie ustosunkował się do dodatku przyznanego skarżącemu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w A. z tytułu pracy przymusowej wykonywanej po 1 września 1939 roku w wysokości 2% emerytury podstawowej za każdy rok takiej pracy. W ustaleniach stanu faktycznego organ administracyjny oparł się przede wszystkim na dokumencie "Karta osobowa" i ankiecie personalnej z dnia [...] maja 1952 r., z którego wynika, iż w czasie okupacji pan S. C. zamieszkiwał w miejscowości J., pow. A. Faktem jest, iż dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie prawdziwości tego, co wynika z dokumentu urzędowego jest jednak wzruszalne. Wynikająca z dokumentu urzędowego prawda formalna nie musi bowiem w każdym przypadku odpowiadać prawdzie materialnej (obiektywnej). Stąd też przepisy nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów – art. 76 § 1 i 3 kpa. W skardze złożonej do sądu administracyjnego pan S. C. podnosił, iż w przedmiotowej karcie osobowej z 1952 r. nie wskazał, iż w czasie okupacji przebywał w Niemczech, gdyż obawiał się, że zostanie źle potraktowany przez ówczesne władze. W jego ocenie ludzie wówczas bali się cokolwiek wyjawiać publicznie z uwagi na możliwości prześladowań. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego prawdziwości tych twierdzeń nie można zweryfikować, lecz w świetle opracowań historycznych dotyczących tego okresu, nie można ich także wykluczyć. Rozbieżności w zebranym w sprawie materiale dowodowym nie dają – w ocenie Sądu - podstaw do jednoznacznego stwierdzenia albo wykluczenia, że pan S. C. był wywieziony do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Istniejące wątpliwości Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych winien wyeliminować przy pomocy dostępnych organowi administracyjnemu środków dowodowych. Przede wszystkim należy wskazać, iż wprawdzie w przedmiotowej sprawie w dniu [...] grudnia 2004 r. w Urzędzie Gminy R. przesłuchiwane były osoby, których pierwotne oświadczenia organ uznał za niewiarygodne, a które to w trakcie tych zeznań nie podały żadnych bliższych okoliczności potwierdzających pracę przymusową skarżącego, podając jedynie, iż razem zostały deportowane do powiatu E. i tylko raz tam się spotkały (k.97-104 akt administracyjnych). Niemniej jednak organ nie wyjaśnił powstałych rozbieżności w tych zeznaniach i nie ustalił skąd się one wzięły. W przedmiotowej sprawie nie był też przesłuchiwany pan S. C. Zgodnie zaś z przepisem art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Przechodząc do kolejnej kwestii należy podnieść, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] oparł się w tej mierze między innymi na art. 154 kpa. Wskazał przy tym, że pierwsza z przesłanek została spełniona, bowiem decyzja jest ostateczna, a strona nie nabyła żadnych praw, ale skarżący nie wykazał że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Godzi się podkreślić, że zastosowanie przepisu art. 154 § 1 kpa wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: tj. decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 kpa. Przepis art. 154 kpa nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Należy przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 kpa dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Jednakże okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2000 r. (III SAB 91/99, LEX nr 48 002), "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej". Decyzja zatem może nie zawierać żadnej wady prawnej, niemniej będą podstawy do jej uchylenia lub zmiany ze względu na zaistnienie przesłanek wymienionych w § 1. Jeszcze mocniej zaakcentował to NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 1999 r. (I SA 1906/98, LEX nr 48 663), wskazując, że "możliwość wzruszenia decyzji wchodzi w rachubę, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika »lub« oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy". Można zatem powiedzieć, że omawiany przepis, ze swej istoty nie pozwala na uniwersalne zdefiniowanie pojęcia "interesu społecznego", czy "słusznego interesu strony". Można to zrobić wyłącznie w odniesieniu do konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie natomiast organowi umknęły z pola widzenia jego obowiązki co do ustalenia przesłanek związanych ze stosowaniem art. 154 kpa. Należy bowiem podkreślić, że organ jedynie wskazał, iż skarżący nie wykazał, by za zmianą przedmiotowej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W dalszej części zaś uzasadnienia przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia. Takie ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 154 kpa wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanych w trybie art. 154 kpa, ma obowiązek badania, czy organ orzekający nie przekroczył granic uznania wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, to jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony, tym bardziej więc jest obowiązany wnikać, czy w świetle tych przesłanek sprawa była w ogóle rozpoznawana. Należy mieć bowiem na uwadze, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (tak wyrok NSA z 13.08.1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). W tym natomiast zakresie w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek argumentów, na potwierdzenie stanowiska organu. Końcowo podnieść także należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 roku Nr [...] w sentencji i uzasadnieniu nie zawiera daty decyzji nr [...], która to została utrzymana w mocy. Powoduje to naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa, które winno być usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, a także art. 75 § 1, 77 §1, 80, art. 154 § 1cyt. ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ administracyjny podejmie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.