II SA/Bk 667/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku składowego, wykonanego przez A. Ż., zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] w m. B. gm. G., a także nałożył na A. Ż. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] listopada 2019 r.: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku składowego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą czynnym członkiem izby inżynierów lub architektów, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] maja 2019 r. na działkach o nr geod. [...] w miejscowości B. gm. G., stanowiących własność A. Ż. stwierdzono, iż na w/w nieruchomości istnieje budynek długości 10,0m i 8,10m oraz szerokości 5,0m i 8,90m, użytkowany jako budynek inwentarski. Przedmiotowy obiekt został rozbudowany o dwie części: część o wymiarach 10,0 x 5,0m jako magazyn zboża oraz część o wymiarach 8,10 x 9,90m jako budynek inwentarski. Ponadto istniejąca część budynku została od strony podwórka nadbudowana poprzez wykonanie wieńca i podwyższenie ścian o 3 rzędy pustaków. Roboty budowlane zostały wykonane w latach 2000-2010. Na w/w rozbudowę i nadbudowę inwestor nie posiada żadnych dokumentów uprawniających do ich wykonania. Organ I instancji ustalił, że A. Ż. złożył w Starostwie Powiatowym w K.: zgłoszenie z dnia [...] lipca 2011 r. (nr ewid. [...]), obejmujące zamiar budowy - na działkach o nr geod. [...] - budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy o wymiarach 8,00 x 4,00m i wysokości 3,20m; zgłoszenie z dnia [...] lipca 2011 r. (nr ewid. [...]), obejmujące zamiar wykonania ogrodzenia nieruchomości nr geod. [...]; zgłoszenie z dnia [...] lipca 2011 r. (nr ewid. [...]), obejmujące zamiar zmiany pokrycia dachowego na budynku składowym, zlokalizowanym na działce o nr geod. [...], z eternitu falistego na blachę trapezową, wymianę zbutwiałych elementów drewnianych więźby dachowej oraz wymianę obróbek blacharskich. Dodatkowo A. Ż. legitymuje się zgłoszeniem z dnia [...] maja 2004 r. (nr ewid. [...] obejmującym zamiar budowy na działkach o nr geod. [...], budynku gospodarczego o wymiarach 6,50 x 4,00m (podana w treści zgłoszenia powierzchnia zabudowy - 26m2) i wysokości 1,70m oraz zbiornika na gnojówkę na działce o nr geod. [...]. Podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że istniejący budynek składowy został rozbudowany i nadbudowany. W 2004 r. rozbudowano stodołę od strony tylnej o wymiarach 8,10 x 4,00m. Inwestor posiada zgłoszenie z dnia [...] maja 2004 r., jednak stan faktyczny w terenie nie jest z nim zgodny. Wykonana rozbudowa jest większa niż budowa objęta w/w zgłoszeniem, nie posiada wszystkich ścian własnych, część pokrycia dachowego obejmuje łącznie stwierdzoną rozbudowę i istniejący budynek składowy. Od strony podwórka wykonany został budynek gospodarczy na zboże o wymiarach 10,00 x 5,00m, co nie odpowiada warunkom zgłoszenia z dnia [...] lipca 2019 r., które przewidywało budynek gospodarczy o wymiarach 8,00 x 4,00m i wysokości 3,20m. Zamiast tego inwestor wykonał rozbudowę istniejącego budynku składowego, wykonując jedynie dwie ściany własne budynku projektowanego, wykorzystując jednocześnie dwie ściany budynku składowego. Ponadto istniejący budynek składowy został rozbudowany od strony podwórka poprzez wykonanie wieńca i podwyższenie ścian o 3 rzędy pustaków na długości 6,10m (w chwili oględzin pustaki były zdjęte na ½ długości). Przerwa między dwoma budynkami składowymi została zamurowana i wykonano tu zlewnię mleka, paszarnię oraz korytarz. Dodatkowo stwierdzono przebudowę więźby dachowej na budynku stodoły, co nie było przewidziane w zgłoszeniu z dnia [...] lipca 2011 r. W związku z tym, że wykonano większy zakres robót niż objęty zgłoszeniami, a zgłoszona budowa budynku gospodarczego nie jest tożsama z wykonaną rozbudową, zdaniem organu I instancji inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie posiada. W konsekwencji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), organ, wymienionym na wstępie postanowieniem wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. budynku składowego, a także nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Po rozpatrzeniu zażalenia A. Ż., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż stan faktyczny na nieruchomościach A. Ż. nie jest zbieżny z warunkami dokonanych zgłoszeń z 2004 r. i z 2011 r. Analiza materiału dowodowego wykazała, że żadna z części połączonej zabudowy na działkach o nr geod. 85/2 i 86/2 nie odpowiada tym zgłoszeniom. W wyniku robót budowlanych, prowadzonych przez inwestora w latach 2004-2011, powstał jeden duży obiekt, którego stan techniczny budzi wątpliwości. Według kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do zgłoszenia z [...] maja 2004 r. w miejscu obecnie istniejącej zabudowy były zlokalizowane dwa niepołączone budynki, tj. budynek stodoły na działce o nr geod. [...] i budynek inwentarski kryty eternitem na działce o nr geod. [...]. Zgodnie z opisywanym zgłoszeniem częściowo przy ścianie szczytowej budynku inwentarskiego i części ściany podłużnej budynku stodoły miał zostać zrealizowany budynek gospodarczy powierzchni 26m2. Z kolei z akt sprawy wynika, iż w/w budynek stodoły i inwentarski zostały połączone, a obiekt zrealizowany w miejscu projektowanego budynku ma faktyczne wymiary 8,10 x 4,00m. Według zgłoszenia z dnia [...] lipca 2011 r. powstać miał na działce o nr geod. [...], od strony budynku mieszkalnego, budynek gospodarczy na sprzęt rolniczy, konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8,00 x 4,00m, niepołączony z sąsiednimi budynkami. Tymczasem powstał obiekt o wymiarach 10,00 x 5,00m, stanowiący część już istniejącej zabudowy. Ponadto w wyniku robót budowlanych powstały, w pierwotnie wolnej przestrzeni między budynkami na działkach o nr geod. [...], części zabudowy nie objęte żadnym z w/w wymienionych zgłoszeń, tj. zlewnia mleka i paszarnia oraz korytarz. Dodatkowo dokonana została przebudowa dachu na zabudowie istniejącej na działkach o nr geod. [...]. Pierwotna geometria dachu uległa zmianie, czego nie przewidywało zgłoszenie z dnia [...] lipca 2011 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko odnośnie prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania - inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego na działce o nr geod. [...], a także przebudowy dachu. Strona winna była uzyskać pozwolenie na budowę, którym nie legitymuje się. Wykonana została zatem samowolnie budowa, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, wymagająca interwencji organów nadzoru budowlanego, celem jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w procedurze regulowanej przepisami art. 48-49 przywołanej ustawy. Powyższe postanowienie A. Ż. zaskarżył do tut. Sądu. Zarzucił brak rzetelnej analizy opartej na stanie faktycznym, wydanie postanowienia na podstawie niewłaściwych przepisów, podanie nieprawdziwych informacji, brak podstawowych informacji przewidzianych w przepisach prawa. Organ I instancji naruszył jego zdaniem art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Organ II instancji powinien zdaniem skarżącego zwrócić sprawę do ponownego zbadania i uwzględnienia jego sugestii i wniosków. Skarżący czuje się pokrzywdzony, ponieważ chciał uporządkować sprawy związane z budową. Wskazał, że wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącą rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku inwentarskiego i uzyskał decyzję. Budynki, o których mowa w postanowieniu byłyby rozebrane. Interwencja organu była na wyraźną sugestię sąsiada, aby uniemożliwić skarżącemu wykonanie inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną wydanych w tej sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych jest pierwszym etapem postępowania legalizującego samowolę budowlaną. W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co oznacza nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W analizowanym przypadku ustalono, że roboty, które wykonywał skarżący na przestrzenie lat 2004-2011 nie są zbieżne ze zgłoszeniami dokonanymi w Starostwie Powiatowym w K.. Opisane wyżej działania skarżącego doprowadziły do powstania jednego dużego obiektu budowlanego usytuowanego na dwóch działkach, o stanie technicznym budzącym wątpliwości organów nadzoru budowalnego. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie budzą wątpliwości Sądu. Powyższe potwierdzają dowody w postaci protokołu kontroli z [...] maja 2019 r., dokumentacji fotograficznej, protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz analiza zgłoszeń robót budowlanych z 2004 r. i 2011 r. Ustaleń tych skarżący nie zdołał skutecznie podważyć, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach o nierzetelnej analizie stanu faktycznego i podaniu przez organ nieprawdziwych informacji. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnieniem zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Organy nie naruszyły wymienionych przepisów postępowania. Dowody, o których była już mowa były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne sprawy są jasne i nie budzą wątpliwości, stąd nie mogło dojść do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. W sprawie nie było też wątpliwości co do treści normy prawnej, co niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do zastosowania w tej sprawie właściwej normy prawa materialnego i wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zakres prac prowadzonych przez skarżącego, które były niezgodne ze zgłoszeniami i doprowadziły do powstania jednego obiektu uzasadnia twierdzenie organu, że mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, która stosownie do tego przepisu obejmuje wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie legitymuje się takim pozwoleniem organy nadzoru budowalnego nie miały innej możliwości jak uruchomienie procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, zmierzającej do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, wyjaśnić trzeba skarżącemu, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Na rozstrzygnięcia organów nie mogły mieć wpływu argumenty skarżącego, z których wynika, że zamierzał dokonać rozbiórki przedmiotowych budynków, a w celu uporządkowania inwestycji zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zasada praworządności wymaga od organów nadzoru budowlanego stosownej reakcji na stwierdzoną samowolę budowlaną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżącemu ustalono warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku inwentarskiego o obsadzie zwierząt do 39DJP, na terenie obejmującym część działek nr [...]. Uzyskanie tej decyzji można zatem rozpatrywać w kategoriach wypełnienia jednego z obowiązków nałożonych kwestionowanym przez stronę postanowieniem. Poza tym nic nie stoi na przeszkodzie, aby we własnym zakresie i bez udziału środków przymusu administracyjnego skarżący dokonał rozbiórki przedmiotowych budynków i następnie zgodnie z obowiązującym przepisami prawa rozpoczął realizację inwestycji, o której mowa we wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy. Uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ww. ustawy procesowej.