II SA/Bk 668/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi N.M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie: decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2008 roku numer [...]i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 roku; 2. stwierdza, że wyżej wymienione w punkcie 1 orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego N.M. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Sąsiad skarżącego H.J. uzyskał w dniu [...] marca 1991r. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. orzekającą – z powołaniem się na przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. – o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania murowanego budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego przy ulicy P. [...] w B. na działce geodezyjnej o numerze [...]/2. Nie ulega wątpliwości, że skarżący N.M. współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej (działki o numerze [...]) nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym opisaną wyżej decyzją. W dniu [...] grudnia 2006r. wpłynął do Prezydenta Miasta B. wniosek skarżącego N.M. w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji z [...] marca 1991r. z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a o fakcie istnienia której składający wniosek dowiedział się dnia poprzedniego. Prezydent B. przekazał wniosek Wojewodzie P. jako organowi nadzoru nad miejskim organem architektoniczno – budowlanym, a tenże wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania czy wniosek jest żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, czy żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 1991r. W dniu [...] stycznia 2007r. skarżący sprecyzował, że wniosek jest żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że skarżący bez własnej winy nie brał w nim udziału. Wówczas wojewoda przekazał wniosek do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta B., a tenże uznając, że wydane w 1991 r. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku J. było związane z legalizacją samowolnej zmiany funkcji budynku, przekazał wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. wznowił postępowanie w sprawie opisanej na wstępie w oparciu o podstawę prawną z art. 145 par. 1 pkt 4 kpa tj. z uwagi na to, że wnioskujący nie był stroną tego postępowania, mimo, iż on i jego małżonka H.M. byli właścicielami graniczącej bezpośrednio z działką inwestora nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r.wydaną we wznowionym postępowaniu, organ I instancji powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 i 151 par. 1 pkt 1 kpa orzekł o odmowie uchylenia decyzji z [...] marca 1991r. Organ uznał, że wskazana przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania zaistniała, ponieważ bezspornie skarżący nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania sąsiedniego budynku. Nadto organ uznał, opierając się na deklaracji skarżącego, że wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła w terminie. Z uwagi jednak na to, że strona merytorycznie nawiązała do rażącej wadliwości materialnoprawnej decyzji z 1991r., która to wadliwość nie stanowi ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, a jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, organ uznał, że zaistniała postawa do odmowy uchylenia decyzji z 1991 r. we wznowionym postępowaniu. W odwołaniu od tej decyzji N.M. stwierdził, że skoro organ uznał, iż decyzja z [...] marca 1991r. może być wyeliminowana wyłącznie w trybie stwierdzenia jej nieważności, powinien był przekazać sprawę organowi wyższego stopnia jako organowi nadzoru celem przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zaakcentował negatywny wpływ wykonanych przez sąsiadów robót budowlanych i samowolnej zmiany funkcji budynku na stan ścian jego budynku stojącego przy granicy nieruchomości i stykającego się z budynkiem inwestora, a także wytknął nieporadność organu nadzoru budowlanego I instancji, który od 4 lat prowadzi sprawę nie załatwiając jej właściwie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. po rozpoznaniu odwołania opisanego wyżej, powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 i 146 par. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 138 par. 1 pkt 2 i 105 par. 1 kpa, orzekł o uchyleniu w całości decyzji piewszoinstancyjnej i umorzeniu wznowionego postępowania organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 146 par. 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat 5. Organ I instancji cytowany przepis naruszył, ponieważ od wydania decyzji z [...] marca 1991r. upłynęło więcej lat niż we wskazanym przepisie. Wobec zaistniałej sytuacji brak było podstaw prawnych do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu, stąd konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze wywiedzionej do WSA N.M. nie godząc się ze stanowiskiem organów obu instancji, podniósł zarzut naruszenia art. 146 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony organ I instancji niesłusznie nawiązał we wznowionym postępowaniu do wadliwości materialnoprawnej decyzji z 1991r., a organ II instancji co najmniej powinien był stwierdzić, że decyzja z [...] marca 1991r. została wydana z naruszeniem prawa. Nadto, zdaniem strony, skoro decyzja z 1991r. nie była skarżącemu doręczona, ani ogłoszona, nie można uwzględnić negatywnej przesłanki uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu tj. upływu terminu do uchylenia decyzji, gdyż ten rozpoczyna bieg od daty doręczenia bądź ogłoszenia decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów (I i II instancji) i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, a nadto w sprawie nasuwa wątpliwości samo wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1991r. nr [...]. Na wstępie należy wskazać, iż kognicja sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne obejmuje ich kontrolę pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. W świetle art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w ramach kontroli sądowej podlega uchyleniu decyzja naruszająca w sposób mający wpływ na wynik sprawy prawo materialne, decyzja naruszająca prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź decyzja naruszająca inne przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy objętej skargą, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną. Przed bezpośrednim przejściem do oceny prawidłowości podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, należy też przypomnieć wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tryb orzekania w postępowaniu o wznowienie postępowania i rodzaje możliwych rozstrzygnięć w takim postępowaniu. W postępowaniu tym wyróżnia się dwie fazy: etap wstępny rozpoczęty wnioskiem strony, zgłoszonym właściwemu organowi, kończący się bądź wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art.149 par.1 kpa), bądź wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 kpa), oraz etap po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, polegający na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, kończący się bądź wydaniem decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji wobec rzeczywistego braku zaistnienia podstaw do wznowienia (art. 151 par. 1 pkt 1 kpa), bądź wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej z jednoczesnym orzeczeniem na nowo o istocie sprawy tj. ponownym jej rozstrzygnięciem (art. 151 par. 1 pkt 2 kpa), bądź wydaniem decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jednoczesnym wskazaniem okoliczności z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 152 par. 2 kpa). Tę ostatnią decyzję organ wydaje wtedy, gdy wystąpią w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa tj. zaistnieją ujęte w art. 146 kpa negatywne przesłanki uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszego postępowania, stwierdzić należy, że organ II instancji wprawdzie dostrzegł w sprawie wystąpienie jednej z okoliczności stanowiących negatywną przesłankę uchylenia decyzji z 1991r. we wznowionym postępowaniu, opisaną w art. 146 par. 1 kpa, a mianowicie upływ ponad 5 lat od doręczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B., to jednak wyprowadził błędny wniosek co do prawnej konsekwencji tej okoliczności. Organ odwoławczy pominął bowiem przewidziany art. 151 par. 2 sposób zakończenia wznowionego w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie, w której z powodu upływu ponad 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie można już tej decyzji uchylić i na nowo rozpoznać sprawy. W takim przypadku obowiązkiem organu jest stwierdzenie, że dotychczasowa decyzja (której uchylić nie można) została wydana z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności, z powodu których decyzji uchylić nie można. Powyższe wynika z art. 151 par. 2 kpa, którego istnienia organ II instancji nie zauważył. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 par. 2 kpa otwiera stronie składającej wniosek o wznowienie postępowania, drogę do dochodzenia odszkodowania (od 1 września 2004r. w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego w związku z uchyleniem art. 153 kpa przez ustawę z 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i zmianie niektórych innych ustaw i przeniesieniem do art. 4171 § 2 kc odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie ostatecznej decyzji, której niezgodność z prawem stwierdzono we właściwym postępowaniu). Sąd zgadza się przy tym z organem odwoławczym co do tego, że przez doręczenie decyzji, o jakim mowa w art. 146 par. 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji, jakie miało miejsce w danej sprawie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji. Nie chodzi zatem o doręczenie decyzji stronie, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, lecz o doręczenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.. Przyjęcie toku rozumowania skarżącego, zaprezentowanego w skardze, jakoby wobec braku doręczenia mu decyzji z 1991 r., w ogóle nie otworzyła się możliwość traktowania upływu czasu jako przeszkody do uchylenia decyzji, godziłoby w istotę negatywnych przesłanek eliminowania wadliwych decyzji, których celem jest zapewnienie stabilności sytuacji prawnej ukształtowanej ostateczną decyzją. Ochrona naruszonych praw strony decyzją wydaną w wadliwym postępowaniu, której z powodu upływu czasu już uchylić nie można, jest zapewniona przepisem art. 151 par. 2 kpa otwierającym możliwość dochodzenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, zdaniem sądu, iż także decyzja organu I instancji wydana w sprawie, naruszyła przypomniane wyżej zasady orzekania we wznowionym postępowaniu. Pomijając to, że umknęła uwadze organu I instancji dostrzeżona dopiero w postępowaniu odwoławczym negatywna przesłanka uchylenia decyzji opisana art. 146 par. 1 kpa (upływ czasu od doręczenia decyzji z 1991r.), zauważyć należy, że odmowa uchylenia decyzji przez organ I instancji z powołaniem w sentencji art. 151 par. 1 pkt 1 kpa jako podstawy prawnej a przytoczeniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności nie pasujących do tej podstawy także naruszyła prawo procesowe. Odmowa uchylenia we wznowionym postępowaniu dotychczasowej decyzji w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 kpa może bowiem mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy okaże się, że przywołana formalnie przez stronę we wniosku podstawa wznowienia postępowania w rzeczywistości w sprawie nie wystąpiła. W odniesieniu do wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 4 kpa, dla zastosowania art. 151 par.1 pkt 1 kpa konieczne byłoby ustalenie we wznowionym postępowaniu, że nie jest prawdą, iż N.M. nie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym w 1991r. a zatem nie zaistniało zarzucone pominięcie go jako strony postępowania. W tej sprawie mimo uznania że przesłanka wznowienia postępowania wskazana przez skarżącego zaistniała, bo rzeczywiście skarżący został bez własnej winy pominięty jako strona postępowania prowadzonego w 1991r., organ I instancji błędnie tj. z naruszeniem art. 151 par. 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji, wydanej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Nawiązanie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej do wad materialnych decyzji z 1991r. stanowi przekroczenie podstawy wznowienia postępowania określonej przez stronę we wniosku. Z urzędu Sąd dostrzega, że również etap wstępny postępowania wznowieniowego tj. etap badania formalnych podstaw wznowienia postępowania zawartych we wniosku i zachowania przez stronę terminu do jego złożenia, nasuwa zastrzeżenia w odniesieniu do terminu. Z art. 148 par. 1 i 2 kpa wynika, że podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 kpa wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie organ poprzestał na zawartej w złożonym 12 grudnia 2006r. wniosku, wzmiance, że o decyzji z 1991r. strona się dowiedziała dzień wcześniej, nie konfrontując tego stwierdzenia z wcześniejszymi pismami strony, dołączonymi do akt sprawy, w tym pochodzącym z miesiąca kwietnia 2006r. pismem kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (k.6 akt organu I instancji), w którym skarżący szczegółowo opisuje decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1991 r. o numerze [...]. Organ pominął okoliczność konieczności udowodnienia przez stronę zachowania terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania administracyjnego (vide: miedzy innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2005r. sygn. akt VII S.A./Wa 1086/04, Lex Nr 168036). Ponieważ postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania zażaleniowego (kpa nie przewiduje zażalenia na tego rodzaju postanowienie), jego ewentualną wadliwość można wykazywać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 kpa (vide: wyrok NSA z 17.05.2000r. sygn. akt ISA/Lu 9/00, Lex Nr 51768). Na etapie kontroli legalności działania organu administracji, dokonywanej przez sąd administracyjny, niebędący związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną (sąd bada zgodność decyzji z prawem w całokształcie), widoczna sprzeczność deklarowanego we wniosku momentu poznania decyzji z 1991r. z faktem opisywania przez stronę jej treści we wcześniejszej korespondencji z organem nadzoru, musiała skutkową uchyleniem również postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie celem sprawdzenia zachowania terminu do zgłoszenia zadania wznowienia postępowania. Pozwala na to przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi