II SA/Bk 668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowej Komisji Lekarskiej w S. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia[...]czerwca 2013 r. Wojewódzka Komisja Lekarska w B. (znak [...]) utrzymała w mocy decyzję Powiatowej Komisji Lekarskiej nr [...] w S. z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) umarzającą postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej S. M.. Decyzja Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] marca 2006 r. Powiatowa Komisja Lekarska Nr [...] w S. orzeczeniem Nr [...] uznała S. M. za niezdolnego do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju i zaliczyła do kategorii "D". Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. S. M. wystąpił do Przewodniczącego Powiatowej Komisji Lekarskiej Nr [...] w S. o wszczęcie, na podstawie art. 28 ust. 4d ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz. U. z 2012 r., poz. 461, dalej: ustawa), postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej twierdząc, że stan jego zdrowia kwalifikuje go do co najmniej kategorii "B". Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Powiatowa Komisja Lekarska Nr [...] w S. powołując się na art. 105 § 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4c ustawy, umorzyła postępowanie w sprawie stwierdzając jego bezprzedmiotowość. Od powyższej decyzji wnioskodawca odwołał się do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w B., która postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołujący nie wnosił o przywrócenie terminu do dokonania powyższej czynności. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. S. M. wystąpił do Przewodniczącego Powiatowej Komisji Lekarskiej Nr [...] w S. z analogicznym do poprzedniego wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Postępowanie zapoczątkowane ww. wnioskiem zostało jednak ponownie umorzone przez PKL nr [...] w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na mocy art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, 4c ustawy. Komisja wskazała bowiem, że niemożliwe jest stawienie się przed komisją osób, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej. Po rozpoznaniu odwołania S. M. od powyższej decyzji Wojewódzka Komisja Lekarska w B. orzekła decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zbadania możliwości występowania tożsamości sprawy - stanu powagi rzeczy osądzonej. Powiatowa Komisja Lekarska Nr [...] w S. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyła postępowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na tożsamość złożonych wniosków o wszczęcie postępowania dot. zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Po rozpoznaniu odwołania S. M. od powyższej decyzji, Wojewódzka Komisja Lekarska w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymała ww. decyzję w mocy wskazując, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie, albowiem po dokonaniu oceny i porównania okoliczności powołanych przez S. M. w złożonych przez niego wnioskach stwierdzono, iż wnioski te są tożsame. Zostały one oparte bowiem na tych samych podstawach prawnych, a stan faktyczny w okresie od wydania decyzji umarzającej z dnia [...] października 2012 r. do powtórnego złożenia wniosku dnia [...] stycznia 2013 r. nie uległ zmianie. W niniejszym postępowaniu zachodzi zatem tożsamość spraw. Według organu odwoławczego na akceptację zasługuje pogląd, że decyzje niemerytoryczne tj. nierozstrzygające istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, wywołują nie tylko skutek procesowy, lecz również istotny skutek materialnoprawny. Treść przepisu art. 16 § 1 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż wyrażony w nim zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną, nie został ograniczony tylko do decyzji merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę co do istoty. Ponadto organ powołał liczne orzecznictwo, wedle którego decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której wydano już uprzednio decyzję ostateczną umarzającą postępowanie, jako obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jest nieważna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. M., zarzucając jej: 1. naruszenie art. 105 § l k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wystąpiły przesłanki tam wskazane do umorzenia postępowania, 2. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, 3. pominięcie w ocenie prawnej art. 28 ust. 4d ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. i dowolne przyjęcie, że przepisy ustawy w każdej sytuacji uniemożliwiają stawienie się przed powiatowa komisją lekarską osobom, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorie zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E, a powiatowej komisji lekarskiej - ponowne określenie kategorii zdrowia dla takich osób, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 4. błędną wykładnię art. 29 ust. 3a ustwy i przyjęcie, że ma on zastosowanie również do sytuacji opisanej art. 28 ust. 4d tej ustawy. Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowej Komisji Lekarskiej nr [...] w S. z dnia [...] maja 2013 r., która umorzyła postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej S. M. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które miało wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej w oparciu o art. 28 ust. 4d ustawy, a nie w oparciu o art. 28 ust. 4 tej ustawy, jak to wadliwie zakwalifikowały oba organy. Obowiązkiem zaś organu jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przedmiotem postępowania wskazanym przez stronę. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie. O tym, jak i czego konkretnie to żądanie dotyczy i jaki jest jego zakres decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego zostało skierowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 252/07 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ust. 4-4d ustawy, ostatecznie ustalonego ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 22, poz. 120), która weszła w życie z dniem 11 lutego 2009 r., ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej A lub B może być zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na pisemny wniosek osoby stawiającej się do kwalifikacji wojskowej lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli stan zdrowia tej osoby uległ istotnej zmianie (ust. 4). Do powiatowej komisji lekarskiej nie kieruje się osób, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E (ust. 4c). Wobec osób, dla których ustalono kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E, przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób do czynnej służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. O wszczęciu tego postępowania powiadamia się wojskowego komendanta uzupełnień oraz osobę stawiającą się do kwalifikacji wojskowej (ust. 4 d). Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga, że we wskazanych przepisach mamy do czynienia z dwoma niezależnymi od siebie trybami postępowania, opartymi na zupełnie innych przesłankach. W art. 28 ust. 4 ustawy mowa jest o osobach posiadających kategorię wojskową A lub B oraz o sytuacji, gdy stan ich zdrowia uległ istotnej zmianie po ostatecznym ustaleniu tej kategorii. Art. 28 ust. 4d ustawy dotyczy zaś osób posiadających kategorię wojskową D lub E i możliwości zmiany tej kategorii, ale w sytuacji, gdy ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W tym ostatnim przypadku nie ma mowy o polepszeniu zdrowia, tylko o naruszeniu przepisów podczas pierwotnego ostatecznego ustalania kategorii zdolności do służby wojskowej. Zdaniem Sądu, skarżący już we wniosku z dnia [...] października 2012 r. w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje, że chodzi mu o tryb przewidziany w art. 28 ust. 4d ustawy. Podkreśla przy tym, że komisja wydając orzeczenie z dnia 21 marca 2006 r. błędnie ustaliła stan faktyczny odnośnie jego zdrowia. Organy nie były zatem uprawnione do przekwalifikowywania wniosku skarżącego na tryb opisany w art. 28 ust. 4 ustawy. We wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący również akcentuje, że chodzi mu o tryb przewidziany w art. 28 ust. 4d ustawy, zaś organy ponownie kwalifikują jego wniosek jako podlegający rozpoznaniu w trybie art. 28 ust. 4 ustawy. Działanie takie jest nieprawidłowe i spowodowało, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany co do istoty. Organy zatem nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 p.p.s.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć tylko należy, czego organy zdaje się nie zauważyły, że S. M. już wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Powiatowej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Wywodził wtedy, że w 2006 r. uzyskał kategorię "D", jednak jego stan zdrowia uległ znacznej poprawie i obecnie powinien być uznany za zdolnego do czynnej służby wojskowej. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Bk 317/12 oddalił jego skargę na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z dnia 01 marca 2012 r. nr 11 w przedmiocie odmowy skierowania do powiatowej komisji lekarskiej. Sąd ten w uzasadnieniu swego orzeczenia wyraził jednak pogląd, że "Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w sytuacji skarżącego możliwe jest skorzystanie z trybu weryfikacji wydanego w 2006 r. roku orzeczenia lekarskiego zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 28 "d" ustawy o powszechnym obowiązku obrony, tj. gdyby orzeczenie powiatowej komisji lekarskiej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie w tym przedmiocie wszczyna przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej, do którego skarżący może się zwrócić w sytuacji zaistnienia wyżej wymienionych przesłanek". Organy rozpoznając zatem zarówno wniosek skarżącego z dnia [...] października 2012 r., jak i wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r., opartych o przesłankę z art. 28 ust. 4d ustawy, które były następstwem pouczenia otrzymanego przez skarżącego w sprawie II SA/Bk 317/12, nie rozpoznały ich we wskazanym trybie, tylko zrobiły to w trybie art. 28 ust. 4 ustawy, o co skarżący jednak nie wnosił. Działaniem takim naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4d ustawy i miało to niewątpliwie wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powyższe naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego powodują, że w sprawie nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez organy kwestia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej występującej we wnioskach skarżącego z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. W obu bowiem przypadkach organy nie rozpoznały tych wniosków zgodnie z intencją skarżącego (tryb z art. 28 ust. 4d ustawy). Z powyższych względów zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznanie sprawy w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.