II SA/Bk 668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 roku, nr [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. P. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł o wydaniu na wniosek K. M. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynków usługowo – handlowych na działce o numerze ewidencyjnym A położonej przy ulicy [...] w B. i budowie budynków usługowo – biurowych na działkach o numerach ewidencyjnych: B przy ulicy [...], A przy ulicy [...] i C przy ulicy [...] oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Stronami postępowania byli – poza wnioskodawcą - właściciele i użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, przy czym krąg stron ustalony został w oparciu o dane z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że sporządzona na użytek sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustawowych przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy, wykazała, że nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji wnioskowanej przez inwestora. Wiodącą funkcją analizowanego terenu jest funkcja mieszkaniowa, której towarzyszy zabudowa handlowo – usługowa występująca zwłaszcza wzdłuż głównych ulic analizowanego obszaru tj. ul. [...], [...], [...] i [...]. Następnie organ wskazał, które przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiły podstawy dla określenia poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy, przedstawiając jednocześnie argumentację przemawiającą za określeniem w sposób przyjęty w decyzji poszczególnych parametrów i cech planowanej zabudowy. Podał, że linię zabudowy wyznaczył na podstawie par. 4 ust 4 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku sumarycznej powierzchni terenu inwestycji na podstawie par. 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej w oparciu o par. 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki na podstawie par. 7 ust. 4 rozporządzenia, geometrię dachu w oparciu o par. 8 rozporządzenia. Organ podkreślił, że zarządca drogi zaopiniował planowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, co dla potrzeb postępowania o warunki zabudowy dla przypadków, gdy organ uprawniony do wydania decyzji jest jednocześnie zarządcą drogi, jest wystarczające. Odwołania od tej decyzji wywiedli A. P. i W. P., których nieruchomości – wedle zapisów z ewidencji gruntów – graniczyły z terenem inwestycji. Zarzucili decyzji naruszenie przepisów art. 2 pkt 1 oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i błędne przyjęcie, że decyzja nie stoi w sprzeczność z definicją "ładu przestrzennego", podczas, gdy ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy narusza, ich zdaniem, jedną z fundamentalnych zasad planowania przestrzennego i urbanistyki, która dotyczy ukształtowania przestrzeni. Zarzucili także naruszenie par. 3 ust. 1 w związku z par. 5 ust. 2, 6 ust. 2 i 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie nieuwzględnienie cech inwestycji z całego obszaru analizowanego, a w szczególności naruszenie par. 8 wymienionego wyżej rozporządzenia, co do "niedookreślenia geometrii dachu". Zarzucili także naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na załatwienie wniosku. Zdaniem odwołujących się, parametry inwestycji objętej wnioskiem zostały określone w sposób niejednoznaczny, co spowodowało, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała okoliczność kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnosząc powyższe odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. po rozpoznaniu powyższych odwołań, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, mających zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdziło, że w sprawie prawidłowo zostały określone granice obszaru poddanego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji. Zdaniem Kolegium organ I instancji wnikliwie przeanalizował sytuację na gruncie, w kontekście funkcji zabudowy i jej parametrów. Organ II instancji podkreślił, ze przepisy rozporządzenia wykonawczego dopuszczają określenia parametrów planowanej zabudowy w sposób odbiegający od zasad określonych dla poszczególnych parametrów w par. 5 ust. 1, 6 ust. 1 i 7 ust. 1 – 3, jeżeli tylko powyższe wynika z analizy przeprowadzonej na potrzeby danego postępowania. Analiza w sprawie niniejszej pozwoliła na wyznaczenie parametrów w sposób opisany w decyzji zważywszy na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Nakaz zachowania ładu przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowane przez odwołujących parametry wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zostały określone w oparciu o wymogi rozporządzenia wynikające z jego par. 5 ust. 2, 6 ust. 2, 7 ust. 4 oraz 8 a potrzeba zastosowania tych przepisów została należycie uzasadniona w sporządzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył W. P. podnosząc następujące zarzuty: - naruszenia przepisu art. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, ze ustalenie warunków zabudowy nie stoi w sprzeczności z definicją "ładu przestrzennego", podczas, gdy w rzeczywistości narusza w sposób oczywisty jedną z fundamentalnych zasad planowania przestrzennego i urbanistyki, sprecyzowaną w art. 2 pkt 1 ustawy, gdyż odbiega od przyjętych norm wysokościowych i prowadzi do zaburzenia estetyki krajobrazu i społeczno – gospodarczego przeznaczenia terenu; - naruszenia par. 3 ust. 1 w związku z par. 4 ust. 2, 5 ust. 2, 6 ust. 2, 7 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie, oparte na wybiórczym porównaniu jedynie do cech zabudowy usługowo – handlowej, wyznaczeniu wskaźników niewynikających z treści analizy i bez należytego w niej oparcia; - naruszenia par. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niedookreślenie geometrii dachu zgodnie z wymogami przepisu oraz poprzez brak przeprowadzenia analizy rodzaju i geometrii dachów występujących na analizowanym obszarze; - naruszenia przepisu art. 77 oraz 107 par. 3 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak przeanalizowania wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny, w tym na oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, a także przyjęcie wskaźników zabudowy innych niż średnia dla obszaru analizowanego w sytuacji gdy analiza przeprowadzona w postępowaniu nie uzasadniała odejścia od średnich parametrów; - naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie uczestnikom postępowania w sposób niebudzący wątpliwości zasadności swego stanowiska. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie Na rozprawę poprzedzającą wydanie wyroku stawił się pełnomocnik E. P. i G. P. – dzieci skarżącego W. P., który w imieniu mocodawców wniósł o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników na prawach strony. Podał, że E. P. i G. P. na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2012r. stali się właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, objętym ustalonymi warunkami zabudowy a zatem powinni byli być stronami postępowania administracyjnego. Pełnomocnik złożył do akt kopię wypisu aktu notarialnego z [...] grudnia 2012r. oraz kopię skierowanego do Prezydenta Miasta B. wniosku z dnia [...] września 2014r. o wznowienie - z powołaniem się na art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. - postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2013r. o ustaleniu kwestionowanych skargą warunków zabudowy Postanowieniem wpisanym do protokołu rozprawy, Sąd na mocy art. 33 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił E. P. i G. P. do udziału w postępowaniu sądowym, jako że wykazali, iż wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego, a nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym (k. 72 akt sądowych) Pełnomocnik nowych uczestników postępowania poparł skargę. (k. 72 odwrót akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu okoliczności ujawnionych na rozprawie. Wykazane bowiem zostało, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co stanowi bezwzględną przyczynę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Jak stanowi bowiem art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaistnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie wymaga wykazywania, czy miało ono, lub mogło mieć, wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001r. sygn. OSP 1/01 (ONSA 2001, nr 4) stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Dowieść zaś interesu prawnego w takiej sprawie mogą wykazując, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpłynąć na sferę uprawnień związanych z korzystaniem przez nich z posiadanych nieruchomości. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu jej oddziaływania. Może bowiem zmienić, ograniczyć bądź uniemożliwić dotychczasowy sposób korzystania przez nich z posiadanych nieruchomości. Z przedłożonego na rozprawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2012r. wynika, że na mocy darowizny dokonanej przez skarżącego W. P. i uczestniczkę postępowania A. P., ich dzieci E. P. i G. P. stali się właścicielami, między innymi, zabudowanej nieruchomości składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] położonych w B. przy ulicy [...] oraz współwłaścicielami niezabudowanej działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w B. przy ulicy [...]. Działki powyższe graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, objętym zaskarżonymi warunkami zabudowy. Zmiana osób dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nastąpiła bezpośrednio po złożeniu w dniu [...] grudnia 2012r. wniosku inicjującego postępowanie a zatem dawała E. P. i G. i P. uprawnienie do bycia jego stroną w zasadzie od początku. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym brali udział A. i W. P. – dotychczasowi właściciele nieruchomości, figurujący jako ich właściciele w wypisie z rejestru gruntów dołączonym do akt postępowania administracyjnego, aktualnym na dzień [...] grudnia 2012r. W sytuacji zmian własnościowych, spowodowanych sukcesją generalną lub szczególną praw do nieruchomości położonych w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, zapewniony udział w postępowaniu muszą mieć następcy prawni. Prawo własności jest prawem majątkowym, zbywalnym i dziedzicznym. Każde przeniesienie własności nieruchomości z prawem do której wiąże się uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, pociąga za sobą wstąpienie do udziału w postępowaniu następców prawnych dotychczasowego właściciela. Jak wynika bowiem z art. 30 par. 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy krąg stron postępowania wprawdzie ustala na podstawie danych z ewidencji gruntów, ale powyższe nie oznacza, że jest zwolniony z obowiązku weryfikowania aktualności tych danych . Wykorzystanie w postępowaniu o warunki zabudowy dla potrzeb ustalenia kręgu stron, danych wynikających z ewidencji gruntów co do osób uprawnionych do nieruchomości położonych w strefie bezpośredniego wpływu planowanej zabudowy, może bowiem wymagać aktualizacji. Późniejsze niż na etapie wszczęcia postępowania, ujawnienie okoliczności zmiany podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, nakłada na organ obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nowym właścicielom. Taki obowiązek wynika z faktu orzekania przez organ na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę wydania decyzji. W sprawie niniejszej dowodem z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2012r. została podważona aktualność danych ewidencyjnych, którymi posłużył się organ prowadzący postępowanie. Zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na niezapewnienie w nim udziału aktualnym właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji zostało potwierdzone złożoną do akt sądowych kopią wniosku E. P. i G. P. o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a., który został wysłany do organu w dacie 19 września 2014r. Uchylenie decyzji z powodu stwierdzenia zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, nie wymaga badania przez sąd przyczyn, dla których skarżący W. P. nie poinformował organu przed wydaniem decyzji, że doszło do wyzbycia się własności nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania administracyjnego z udziałem nowych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, Sąd nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż dokonana teraz merytoryczna ocena sprawy przez sąd, byłaby wkroczeniem w jurysdykcję administracyjną zastrzeżoną organom. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).