II SA/Bk 673/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 września 2024 r. nr 407.525/F-16/XXIV/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. nr 407.525/F-16/XXIV/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku na podstawie art. 217, art. 218 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Z.P., na postanowienie Burmistrza Sokółki z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr F.O.3140.3.29.2024ZB w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2024 roku Z.P. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Sokółce o wydanie zaświadczenia do ZUS potwierdzającego opłacanie przez niego składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 01.01.1983r. do 30.06.1992 r. Postanowieniem z dnia 21.08.2024r. Burmistrz Sokółki odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do treści art. 306a § 1, 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa organ podatkowy wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ I instancji zaakcentował, że po wnikliwym sprawdzeniu danych archiwalnych będących w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Sokółce ustalono, że organ nie posiada dokumentów ani innych danych potwierdzających fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez Pana Z.P. w żądanym okresie. Co prawda Pan Z.P. do wniosku dołączył zaświadczenie wydane 07.06.1993r. jednak nie sposób jest organowi podatkowemu poświadczyć tych samych danych obecnie, gdyż były one aktualne na datę jego wystawienia i oparte na prowadzonych wówczas przez organ podatkowy ewidencji i rejestrów. Na powyższe postanowienie Z.P. wniósł zażalenie, w którym nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Do zażalenia dołączył kopie zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, wydanego 07.06.1993r. oraz 14 potwierdzeń przelewu składek KRUS. Postanowieniem z dnia 18.09.2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło orzeczenie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa nie należy do kategorii podatkowych, w związku z czym nie miały do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Składki na ubezpieczenie społeczne rolników nie są ani podatkami, ani opłatami; można je kwalifikować co najwyżej jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (vide art. 60 ustawy o finansach publicznych). Niepodatkowej należności budżetowej nie należy jednak utożsamiać z niepodatkową należnością budżetu Państwa, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej: pierwsze z tych pojęć ma znacznie szerszy zakres i obejmuje nie tylko należności budżetu państwa, ale również należności innych jednostek sektora finansów publicznych (np. jednostek samorządu terytorialnego i funduszy celowych). Składki na ubezpieczenie społeczne rolników nie są dochodami budżetu państwa, lecz przychodami funduszu celowego. W sprawie dotyczącej zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne należało więc stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej. W swoim postanowieniu organ I instancji powołał jako podstawę prawną przepisy Ordynacji podatkowej. Błąd ten nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przepisy k.p.a. analogicznie regulują zagadnienie wydawania zaświadczeń. Odmowa wydania zaświadczenia była zgodna z art. 217 i art. 218 k.p.a. Ponadto SKO wskazało, że zaświadczenie jest potrzebne wnioskodawcy do celów dowodowych w postępowaniu prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - chodzi tu więc o zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Obowiązek wydania zaświadczenia spoczywa jednak na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy organ ten posiada odpowiednie ewidencje, rejestry bądź z inne dane potwierdzające określony fakt. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu. Nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji podjął niezbędne działania mające na celu weryfikację posiadanej dokumentacji i zasadnie stwierdził, że w ogóle nie posiada żadnych materiałów dotyczących opłacania składek, sprzed ponad 30 lat. Nie było więc podstaw do wydania jakiegokolwiek zaświadczenia, które nie miałoby odzwierciedlenia w posiadanych przez organ dokumentach. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego we wskazanym we wniosku okresie oraz fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania stosownych składek strona może wykazać w postępowaniu prowadzonym przez ZUS (np. przedkładając posiadaną przez siebie dokumentację, wnioskując o przeprowadzenie przesłuchania świadków itp.) bez konieczności starania się o zaświadczenie organu administracji samorządowej. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł Z.P., nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący ponownie przytoczył argumentację zawartą w zażaleniu podkreślając, że organ II instancji dopuścił się naruszenia wielu przepisów, w tym przepisu art. 218 k.p.a. Skarżący uważa, że brak posiadania przez organ administracji odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wydanie zaświadczenia nie jest zasadną podstawą do odmownego załatwienia wniosku, skoro przedkłada on kopie własnych dokumentów potwierdzających opłacanie składek (a nawet wydane przez Burmistrza Sokółki w 1993r. zaświadczenie o opłacaniu składek w okresie 01.01.1983-30.06.1992r.) i jest gotowy okazać oryginały tychże dokumentów. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji błędnie uznają, że ustawodawca mówiąc o danych znajdujących się w posiadaniu organu nie mówił tylko o ewidencjach i rejestrach leżących w zakurzonych pomieszczeniach archiwalnych , ale też o tych "innych danych", w których posiadanie wchodzi organ w trakcie prowadzonego postępowania, w tym także dostarczonych przez drugą stronę postępowania, posiadającą interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie skarżącego organ w postępowaniu odwoławczym nie wykazał staranności przy rozpatrywaniu zażalenia i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie wskazując, że zasadnie uchyliło orzeczenie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając brak podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie dysponował żadną własną dokumentacją ani rejestrami, które potwierdzałyby fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Nie ma przy tym znaczenia, że pewne dokumenty znajdowały się w posiadaniu wnioskodawcy. Przedłożenie takich dokumentów organowi administracji mogłoby być co najwyżej podstawą do wydania zaświadczenia potwierdzającego przedłożenie tychże dokumentów. Nadal jednak tego typu materiał nie mógłby stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o opłacaniu składek, skoro dokumentacja nie należałaby do organu administracji. W szczególności wydane w 1993r. zaświadczenie, na które powołuje się strona, nie jest dokumentem pozwalającym na wydanie kolejnego (nowego) zaświadczenia o tej samej treści. Byłoby to bowiem "zaświadczenie wydane na podstawie zaświadczenia", a nie o takie dokumenty źródłowe chodziło ustawodawcy w art. 218 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 września 2024 r. nr 407.525/F-16/XXIV/24 wydane na podstawie art. 217, art. 218 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Z.P., na postanowienie Burmistrza Sokółki z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr F.O.3140.3.29.2024ZB w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, w którym uchylono zaskarżone postanowienie i umorzono postępowanie. Na wstępie już należy wskazać, że elementy składowego postanowienia administracyjnego zostały określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w który wskazano m.in. że postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Wszystkie te elementy postanowienia muszą być ze sobą spójne. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że niezbędne jest właściwe wyjaśnienie sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem de facto treść sentencji postanowienia i wskazanej podstawy prawnej, a także uzasadnienie budzą wątpliwości, co do tego jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ II instancji. Z jednej strony bowiem postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który wskazuje na utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia (odpowiednio decyzji), jednocześnie zawierając rozstrzygnięcie odpowiadające treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylające postanowienie organu I instancji i umarzające postępowanie w sprawie. Co należy przy tym podkreślić, że również z treści uzasadnienia nie można w sposób jednoznaczny wywieść jakie jest rozstrzygnięcie organu. Z jednej strony organ II instancji wskazuje na niewłaściwe podstawy prawne zastosowane w postanowieniu organu I instancji tj. ordynację podatkową, która jego zdaniem nie ma w sprawie zastosowania, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak to określono w sentencji. Z drugiej natomiast strony pada stwierdzenie, że błędnie wskazana podstawa prawna przez organ I instancji nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przepisy k.p.a. analogicznie regulują zagadnienie wydawania zaświadczenia, odmowa wydania zaświadczenia była zgodna z art. 217 i art. 218 k.p.a., co uzasadniałoby ewentualne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Sądowi trudno ustalić, o jakie rozstrzygnięcie chodziło organowi II instancji. Ponadto organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie, nie zawierając w tym zakresie ani podstawy prawnej (art. 105 § 1 k.p.a.), ani jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując jedynie w odpowiedzi na skargę, że Kolegium uchyliło orzeczenie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając brak podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego brakiem możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może ona wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przedmiotowej sprawie natomiast zarówno podmiot (wnioskodawca), jak i przedmiot postępowania (wydanie zaświadczenia o żądanej treści) istnieją, a zatem możliwe są co do zasady dwa rozstrzygnięcia, pozytywne bądź negatywne. W ocenie Sądu nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość tego postępowania (podobnie wyrok NSA z 28.06.2024 r. sygn. akt III FSK 1366/22, CBOSA). Wskazać dodatkowo należy, że zdaniem Sądu rozstrzygnięcie (osnowa postanowienia) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę, czy też jaka jest jego treść. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie wraz z jego uzasadnieniem, nie spełniają wyżej opisanych wymagań. Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, LEX nr 48694). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (teza pierwsza wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97, LEX nr 48693). W ocenie Sądu opisany brak spójności rozstrzygnięcia (sentencji postanowienia) i jego uzasadnienia, stanowi również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyżej opisane uchybienia procesowe uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia, zaś z uwagi na wątpliwości co do treści samego rozstrzygnięcia, przedwczesne jest odniesienie się do wykładni zaprezentowanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, a tym samym przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów skargi. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze Z zebranego materiału dowodowego wynika, że postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 i 124 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.