II SA/Bk 674/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od projektu budowlanego modernizacji sieci ciepłowniczej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. Zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem złożonym [...] czerwca 2004 r. skarżący M.S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o sprawdzenie zgodności z projektem i obowiązującymi normami robót budowlanych polegających na modernizacji zewnętrznej sieci cieplnej (CO i CWU) do budynków mieszkalnych przy ul. Ś. i K. w M. Zdaniem skarżącego sieć została umieszczona zbyt płytko, bo na głębokości 20 cm, co powoduje ponadnormatywną utratę ciepła. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu w sprawie postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. orzekł o jego umorzeniu. Organ ustalił, że inwestorem sieci była Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddział Terenowy w O., Filia w S. – Gospodarstwo Mieszkaniowe Zasobu Skarbu Państwa w M., a modernizacja sieci nastąpiła w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] maja 1999 r. Zakończenie robót budowlanych nastąpiło w listopadzie 1999 r., a przeprowadzona wówczas kontrola potwierdziła zgodność wykonania z warunkami pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Z pomiaru kontrolnego dokonanego w postępowaniu, który wykazał ułożenie rur preizolowanych na głębokości 45 cm od górnej powierzchni krawężnika, nie wynika fakt spłycenia projektowanej sieci w stosunku do istniejącej jezdni o nawierzchni z kostki brukowej. Rzędne projektowane rur ciepłowniczych należy porównać z rzędnymi inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, z której nie wynika jednoznacznie o zgodności realizacji sieci z projektem. W wielu miejscach rury znajdują się poniżej rzędnej projektowanej, jednak we wskazanych przez skarżącego miejscach rury ułożono powyżej rzędnej projektowanej. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza (szkic polowy Nr 3 – odgałęzienie sieci w kierunku bloku, ul. Ś. [...]) wskazuje największe spłycenie ułożonej sieci. Opierając się na pozytywnej opinii autora projektu nie wnoszącego zastrzeżeń do przedstawionych odstępstw odnośnie płytszego ułożenia sieci oraz wobec braku kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną organ uznał odstępstwo polegające na spłyceniu lub zagłębieniu sieci za nieistotne. Organ dodał, że wykonana przez skarżącego odkrywka nie potwierdziła ułożenia sieci na głębokości, jak twierdzi, 20 cm. Stąd brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji M.S. zarzucił organowi brak konkretnych ustaleń w kwestii zgodności wykonanej sieci z projektem. Nadto stwierdził, iż kontrolny pomiar wykazał, że rury leżą na głębokości 33 cm, a nie 45 cm, jak podano w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Podtrzymał zarzut ułożenia rur za płytko na odcinku co najmniej 100 metrów. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania ustalającego posiadanie przez skarżącego praw strony, decyzją z dnia [...] września 2004 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że proces realizacji przedmiotowej inwestycji przebiegał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i zakończył się przyjęciem sieci do użytkowania poprzez brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy. Powyższe samo w sobie powinno stanowić o umorzeniu postępowania w sprawie realizacji sieci ciepłowniczej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji przyznał, iż odkrywka wykazała, że po odjęciu wysokości krawężnika, głębokość przykrycia rury w tym miejscu wynosi 33 cm. Jest to jednak pomiar punktowy, który nie odnosi się do osnowy geodezyjnej, obowiązującej przy wykonywaniu powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej. Wynik z punktowego pomiaru teraz przeprowadzonego może wynikać z późniejszych robót (prac) na gruncie. Dokonana w październiku 1999 r. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza potwierdza, że sporna sieć została wykonana zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją. Sprawdzenie rzetelności wykonania tej inwentaryzacji nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze na tą decyzję wniesionej do Sądu M.S. podtrzymał swoje zastrzeżenia i twierdzenia odwołania co do niezgodnego z założeniami projektu budowlanego ułożenia elementów sieci ciepłowniczej i podnosząc powyższe zarzucił organowi rażące naruszenie prawa. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skardze nie można odmówić słuszności. Umorzenie bowiem postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu modernizacji sieci ciepłowniczej dokonanych na etapie realizacji inwestycji, nastąpiło bez należytego wyjaśnienia sprawy. O ile przy tym organ I instancji, chociaż powierzchownie nawiązał w uzasadnieniu swojej decyzji do merytorycznej oceny owych odstępstw, o tyle organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od zajęcia merytorycznego w sprawie stanowiska. Oczywiście błędny jest pogląd organu odwoławczego jakoby w stosunku do zakończonych robót budowlanych, przyjętych do użytkowania bez sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, później zainicjowane przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego na etapie wykonania tych robót budowlanych, co do zasady było bezprzedmiotowe. Takiemu stanowisku przeczy treść przepisów prawa budowlanego. Z obowiązującego w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez organy obu instancji brzmienia art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., w tym zmianą wprowadzoną ustawą zmieniającą z 16 kwietnia 2004 r.) wynika wprost, iż "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 "b", zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Przepis powyższy stanowi więc o obowiązku stosowania procedury z art. 51 prawa budowlanego do zakończonych już robót budowlanych prowadzonych wprawdzie na podstawie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, ale między innymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ocena istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od warunków wynikających z pozwolenia na budowę, bądź z przepisów wymaga dysponowania przez oceniający organ kompletnym projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją pozwalającą na budowę, dokumentacją związaną z oddaniem inwestycji do użytkowania oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w oparciu o które inwestycja była realizowana. W niniejszej sprawie dopiero na etapie postępowania sądowego i to na żądanie Sądu, organ nadzoru budowlanego przedłożył akta administracyjne założone przy ubieganiu się przez inwestora o pozwolenie na modernizację sieci ciepłowniczej, akta związane ze zgłoszeniem zmodernizowanej sieci do użytkowania, projekt budowlany modernizacji sieci ciepłowniczej zatwierdzony pozwoleniem na budowę oraz wskazał jakie regulacje prawne i gdzie opublikowane dotyczą warunków technicznych wykonania i odbioru sieci ciepłowniczych z rur i elementów preizolowanych. Już sam fakt braku zgromadzenia w postępowaniu administracyjnym niezbędnej dla oceny sprawy dokumentacji przesądzał o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organów administracji w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej, gdyż jego rola jest wyłącznie kontrolna. Właściwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej wymaga oceny charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektem sposobu ułożenia elementów sieci ciepłowniczej. Dokumentacja projektowa w opisie technicznym w punkcie dotyczącym technologii montażu rur preizolowanych zakładała bezwzględną zgodność z projektem w zakresie głębokości ich ułożenia, długości granicznej oraz odległości od siebie pary rurociągów i ich równoległości. W trakcie robót budowlanych rury niewątpliwie ułożono płycej niż zakładał projekt, albowiem powyższy fakt potwierdził projektant i przeprowadzony w jednym miejscu pomiar. Ocena istotności odstępstw od projektu budowlanego w zakresie głębokości ułożenia rur może wymagać skorzystania przez organ z dowodu w postaci ekspertyzy rzeczoznawcy z zakresu sieci i instalacji sanitarnych. Możliwość skorzystania przez organ nadzoru budowlanego z takiego dowodu dopuszcza art. 81 "c" ust. 2 prawa budowlanego. Przepis ten pozwala na nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej czy ekspertyzy wyjaśniającej wątpliwości co do stanu technicznego robót budowlanych. Przy ocenie charakteru odstępstw od projektu budowlanego organ winien mieć na uwadze wypracowaną już linię orzecznictwa w tej kwestii. W orzecznictwie NSA przyjmowano, że przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć zmiany między innymi utrudniające lub uniemożliwiające sąsiednią zabudowę, naruszające ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, naruszające warunki techniczne przyłączeń do sieci, naruszające niezbędne pozwolenia, uzgodnienia czy opinie dołączane do pozwolenia na budowę, godzące w ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w Polskie Normy czy bezwzględne warunki techniczne (vide: orzeczenia NSA powołane w komentarzu do ustawy "Prawo budowlane" autorstwa Zdzisława Kostki, ODiDK- Sp. z o.o., Gdańsk 2004 r. str. 116). Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżoną decyzją jako naruszającą prawo, uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożyła się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi oraz koszty dojazdu skarżącego na rozprawę.