II SA/Bk 674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] odmawiającą przekształcenia za bonifikatą prawa własności nieruchomości położonej w H. przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...]o pow. 555 m2 posiadającej założoną księgę wieczystą pod numerem KW Nr [...]. Decyzje tę organ podjął w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności zostało wszczęte na wniosek Pana G. J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ze względu na niezgodności wpisu w księdze wieczystej ze stanem faktycznym postepowanie zostało zawieszone. Zostało podjęte z dniem [...] lipca 2014 r. po zakończeniu postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ostatecznie prawo wieczystego użytkowania do przedmiotowej nieruchomości uzyskał syn wnioskodawcy P. J. i zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. jako następca prawny wstąpił w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. Dalsze postępowanie było kontynuowane z jego udziałem, bowiem decyzja Burmistrza Miasta H. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie jako naruszająca zasady przekształcenia stron w toku postępowania określone w art. 30 § 4 k.p.a. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]. Kolejna decyzja Burmistrza Miasta H. z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmawiająca przekształcenia za bonifikatą prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przedmiotowej nieruchomości również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji oceniając prawo wnioskodawcy do nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności uwzględnił jedynie cześć hipotezy art. 1 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy, tj. doszedł do wniosku, że nieodpłatna zmiana prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dotyczy jedynie sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostało przyznane w zamian za wywłaszczenie lub innego rodzaju władcze przejęcie nieruchomości. Nie uwzględnił natomiast możliwości nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z powodu przejęcia nieruchomości należącej do wnioskodawcy na podstawie innych tytułów (o czym mowa w art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że do rozpoznania wniosku stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 5 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Art. 5 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w ocenie organu, nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostało przyznane w zamian za wywłaszczenie lub jako forma odszkodowania za przejętą nieruchomość. W przedmiotowej natomiast sprawie nabycie wieczystego użytkowania nastąpiło na podstawie umowy zamiany w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...]z dnia [...] czerwca 1979 r. W związku z ustanowieniem prawa wieczystego użytkowania w zamian za przejętą nieruchomość wnioskodawcy dokonano rozliczeń w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. To wskazuje na okoliczność, że nie można uznać przejęcia nieruchomości jako formy odszkodowania. Była to bowiem umowa dobrowolna, zawarta bez żadnego przymusu, której nie można kwalifikować jako przejęcia nieruchomości. Tym samym nie może mieć zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 4 ust. 9 ustawy ma zastosowanie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a w sprawie chodzi o nieruchomość stanowiącą własność gminy. W ocenie organu I instancji brak było podstaw zarówno do nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności jak i przekształcenia tego prawa za bonifikatą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ustalonym przez organ stanie faktycznym nie zachodziła podstawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności, o której mowa w art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy, ani też przekształcenia tego prawa za bonifikatą z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisu przewidującego bonifikatę w sytuacji, w której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 stycznia 2010 r. sygn. K9/08, jak też na podstawie art. 4 ust. 9 ustawy, ponieważ odnosi się on do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że dobrowolna umowa zamiany nieruchomości, zawarta bez żadnego przymusu nie jest przejęciem nieruchomości. Zamiana była dokonana w trybie art. 42 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 Nr 22, poz. 159). Na wniosek osoby fizycznej w zamian za przejęte prawo własności osoba otrzymywała inną nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Takiej umowy nie można zakwalifikować jako formy odszkodowania w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nie ma zastosowania w sprawie art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy stanowiący, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić, jeżeli użytkowanie wieczyste osoby otrzymały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. W skardze od tej decyzji skarżący zarzucał, że organ wadliwie przyjął, że decyzja Nr [...] wydana przez Naczelnika Miasta H. z dnia [...] czerwca 1979 r., a następnie na jej podstawie wydany akt notarialny zostały wydane w sposób dobrowolny i bez żadnego nacisku oraz niewłaściwie stwierdził, że był on dokładnie informowany o tym, że otrzymuje słabsze prawo niż prawo własności i jakie skutki prawomocne wywołuje tak podjęta decyzja. Zaskarżona decyzja jest krzywdząca, wybiórczo odnosi się do jego zażalenia i z tych względów wniósł o jej zmianę bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2015 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. 2012 r., poz. 83) o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym, w stosunku do których doszło do wywłaszczenia nieruchomości, albo przejęcia nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy cywilnoprawnej poprzedzającej wywłaszczenie, wynikającej z przymusu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, a w szczególności sformułowania "przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów" prowadzi do uznania, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym, które poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej utraciły prawo własności do nieruchomości uzyskując w zamian prawo użytkowania wieczystego, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na treść decyzji, tj. art. 6, 7 (poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikające z naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez: - niezebranie w sposób wszechstronny materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał wynikający z faktu zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań G. J., na okoliczność jakiego rodzaju działania podjęte były przez organy w czasie poprzedzającym złożenia przez niego wniosku o dokonanie zamiany nieruchomości, jakie były motywy jego działania, rozumienia znaczenia zamiany w świadomości świadka, a także okoliczności poprzedzających zawarcie aktu notarialnego z [...] czerwca 1979 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę Sąd uznał za uzasadnioną, nie podzielając jednakże zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze przez pełnomocnika skarżącego. Stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia Sąd uznał za prawidłowy. Wynika z niego, że ojciec skarżącego G. J., którego następcą jest P. J. w roku 1979 r. zwrócił się do Naczelnika Miasta w H. o dokonanie zmiany działki będącej jego własnością na inną działkę w celu umożliwienia budowy domu ze względu na fakt, iż jego działka jest działką nienormatywną. Po uwzględnieniu tego wniosku Naczelnik Miasta H. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. zezwalającą na dokonanie zmiany działki położonej przy ul. [...] w H., oznaczonej Nr geod. [...] o pow. 276 m2, stanowiącą własność G. J. na działkę o Nr geod. [...] o pow. 565 m2 stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w H. przy ul. [...] i oddał tą działkę w wieczyste użytkowanie G. J. na 99 lat. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 2, 4, 10 i 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. Nr 22 poz. 159 z 1969 r. ze zm.), art. 11, 12, 13 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192) i art. 232- 242 kodeksu cywilnego. Decyzja ta stanowiła następnie podstawę do zawarcia umowy zamiany tych działek dokonanej umową notarialną z dnia [...] czerwca 1979 r. Rep. A. Nr [...]o treści wskazanej w powyższej decyzji. Przy takich ustaleniach organy uznały, że dobrowolna umowa zamiany nie kwalifikuje się do uznania jej za tytuł uprawniający do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie było to bowiem przymusowe przejęcie ani też nie stanowiło swoistej rekompensaty za utraconą własność i w tym zakresie powołał się na wyrok z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/ Wa 658/08. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten wskazuje, że prawo nieodpłatnego przekształcenia przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem [...] grudnia 1990 r. W pierwszej sytuacji chodzi o uzyskanie prawa w zamian za wywłaszczenie, w drugiej natomiast za przejęcie nieruchomości na podstawie innych tytułów przed dniem [...] grudnia 1990 r. i ta sytuacja dotyczy skarżącego. Wskazanie, że chodzi o inne tytuły oznacza, że dotyczy to także umów cywilnoprawnych, a to wyklucza przyjętą przez organy ocenę, że przejęcie winno mieć charakter przymusu, jak przy wywłaszczeniu. W ówczesnym stanie prawnym ( w dacie zawarcia umowy zamiany) do umowy zamiany nieruchomości mogło dojść jedynie na warunkach ustalonych z obowiązującego wówczas prawa a konkretnie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159). Warunki te określał art. 42 tej ustawy stanowiąc między innymi, że w zamian za przejęty grunt osoba fizyczna otrzymuje w użytkowanie wieczyste teren pod budowę domu. W sytuacji, gdy w wyniku takiej zamiany przekazujący prawo własności nieruchomości otrzymywał w zamian słabsze prawo jakim jest użytkowanie wieczyste ustawodawca zapewne nieprzypadkowo użył na określenie takiej sytuacji terminu przejęcia gruntu, bowiem umowa zamiany zawarta na warunkach określonych w tym przepisie nie miała podstawowej cechy jaką jest ekwiwalentność świadczeń. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem ograniczone w czasie i korzystanie z niego związane jest z wnoszeniem opłat rocznych. Z tych też względów Sąd uznał, że umowa zamiany dokonana na warunkach określonych w art. 42 ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach jest jednym z tytułów wskazanych w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co powinien organ uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Art. 216 ustawy o gospodarce gruntami, na który powołują się organy dotyczy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zasad rozliczeń z tytułu ich zwrotu na podstawie wskazanych w nim ustaw i nie może mieć zastosowania do oceny jakie tytuły, na podstawie których przejęto nieruchomość uprawniają do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe, Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.