II SA/Bk 675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...]. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą A. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem jest budowa trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki nr [...], obręb B., gmina Ł. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy stało się niespełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). W celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zasad zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie dokonał analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotności frontu części działki nr [...] przyległego do drogi powiatowej. Uzasadniając przyjęte granice obszaru analizowanego Wójt wskazał, że na załączniku Inwestor zaznaczył graficznym strzałką koloru niebieskiego trzy zjazdy z drogi publicznej. Jeden z nich (na dz. Nr [...]) stanowi zjazd na projektowaną drogę wewnętrzną służącą obsłudze komunikacyjnej dla dwóch z trzech projektowanych budynków. Uwzględniając to oraz okoliczność, że dz. nr [...] stanowi własność inwestora (dz. nr [...] należy do trzech innych osób fizycznych) za front przyjęto część działki nr [...] przyległy do drogi powiatowej. Organ wskazał, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 70,0 m więc granice obszaru analizowanego wyznaczono, od granicy terenu objętego wnioskiem - 210,0 m. Na zachód od terenu objętego wnioskiem wzdłuż drogi powiatowej znajduje się wieś B.. Najbliższa zabudowa tej wsi znajduje się w odległości ok. 530,0 m od granicy terenu inwestycji. Na wschód w odległości ok. 340,0 m od przedmiotowej nieruchomości występuje zabudowa zagrodowa przy ul. [...] w W. Wójt uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw architektoniczno- urbanistycznych do rozszerzania obszaru analizowanego, aby znaleźć sąsiedztwo dla inwestycji. Następnie podniósł, że przeprowadzona analiza wykazała, że na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa mieszkaniowo-jednorodzinna, co pozwoliłoby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wyniki analizy wskazują na niedopuszczalność w tym terenie inwestycji określonej we wniosku. Brak spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) obligował organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji Wójta wniósł A. L. wskazując, że organ nie wziął pod uwagę do analizy części działki nr [...] i nie uwzględnił, że działki znajdujące się przy tej samej ulicy mają wydane decyzje o warunkach zabudowy. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowe znaczenie dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji - w myśl § 3 powołanego rozporządzenia - ma wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego (teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy), na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć, na właściwej kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar podlegający analizie i słusznie przyjął, iż brak jest podstaw architektoniczno-urbanistycznych do jego rozszerzania. W związku z powyższym przeprowadzona analiza faktycznie wykazała, że na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co pozwoliłoby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. To zaś oznacza niedopuszczalność w tym terenie inwestycji określonej we wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma żadnego znaczenia okoliczność, że działki znajdujące się przy tej samej ulicy mają wydane decyzje o warunkach zabudowy. Być może w przyszłości, jeżeli na którejś z działek sąsiednich powstanie zabudowa jednorodzinna, to wówczas inwestycja Skarżącego spełni wszystkie powyższe wymagania, co będzie skutkować wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale na tym etapie organ nie może brać tego pod uwagę. Z decyzją Kolegium nie zgodził się Skarżący i w skardze złożonej do tut. Sądu zaskarżając ją w całości wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze sformułował następujące zarzuty: 1. obrazy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. uznaniowego i błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego i braku wzięcia pod analizę części działki nr [...] z wniosku z dnia 4 czerwca 2019 r.; 3. niezgodności wydanej decyzji z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b), art. 56 i art. 63 ust. 1 i 2 ustawy. Skarżący podnosi, że organ powinien odpowiednio rozszerzyć obszar analizowany, co potwierdza okoliczność, że od strony wschodniej działka sąsiaduje z dużym obszarem zabudowy jednorodzinnej, na którym - z uwagi na znikomą zabudowę od innych stron - winna być oparta analiza urbanistyczna. Tymczasem wyznaczony obszar analizowany obejmuje tylko niewielką część terenu. Granice obszaru analizowanego zostały więc wyznaczone w sposób nienależyty, czego konsekwencją jest brak przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. II SA/Gd 357/15, CBOSA). Podstawowym narzędziem służącym weryfikacji, czy planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa jest wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy na tym obszarze istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, planowanej przez inwestora zabudowy. Zdaniem Sądu w sprawie tej wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do ustępu 2 tego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Uwzględniając te regulacje należy wskazać, że obszar analizowany należy wyznaczać biorąc pod uwagę wszystkie działki, które wskazane zostały przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie w przywołanym § 3 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o działce budowlanej, niemniej jednak z faktu tego nie można wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko działki budowlanej/jej części. Oznaczałoby to bowiem, że ustawowe pojęcie "terenu", zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostałoby zawężone przepisem aktu podustawowego, co jest niedopuszczalne. W konsekwencji stwierdzić należy, że jeśli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania określonego terenu dotyczy kilku działek, to obszar analizowany powinien być wyznaczany wokół tychże działek. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2666/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i orzekający w tej sprawie Sąd podziela go i przyjmuje jako własny. Wyznaczając obszar analizowany organ jako szerokość frontu przyjął jedynie część działki nr [...] przyległy do drogi powiatowej. Pominął natomiast działkę o nr [...], na której również planowania jest inwestycja objęta wnioskiem i która przylega bezpośrednio do działki nr [...] i również ma dostęp do drogi publicznej oraz zaplanowane dwa zjazdy na nią. Kryterium wyłączającym front działki z wyznaczenia obszaru analizowanego nie może być fakt, że nie stanowi ona własności wnioskodawcy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi być złożony przez właściciela terenu, na którym planowana jest określona inwestycja. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wyznaczając obszar analizowany należy zatem uwzględnić fronty działek stanowiących zwarty teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bez prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie można zaś mówić o rzetelnej analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i poddanie go wnikliwej ocenie ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy dana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. W świetle powyższego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej - z uwagi na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Stwierdzone naruszenia były wystarczające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Dopiero w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany możliwa będzie ocena, czy w obszarze tym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Końcowo wyjaśnić należy skarżącemu, że wyznaczenie nowego obszaru analizowanego nie musi prowadzić do wydania decyzji zgodnej z jego oczekiwaniami. Jak podkreślono na wstępie rozważań, zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Porównanie cech wnioskowanej przez skarżącego zabudowy z cechami ewentualnie istniejącej zabudowy na "nowo przeanalizowanym" obszarze zagospodarowania, może bowiem nie pozwalać na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem w toku postępowania sądowego Skarżący nie złożył w tym względzie wniosku. W zawiadomieniu o terminie rozprawy Skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 210 § 1 ww. ustawy procesowej, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.