II SA/Bk 676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skarg B. J. na czynności Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B.: z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium; z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione p o s t a n a w i a odrzucić skargi. B. J. wywiodła do tut. Sądu skargi na czynności Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., w przedmiocie: skierowania do sanatorium; uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. Na poparcie skarg Skarżąca przedstawiła następujące argumenty. W dniu [...].09.2012 r. lekarz specjalista wystawił Skarżącej skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. Zostało ono złożone w POW NFZ w początkowych dniach miesiąca października 2012 r. Po bez mała 18 miesiącach czekania pismem POW NFZ z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącym wyznaczenia terminu i miejscowości leczenia poinformowano Skarżącą o potwierdzeniu jej skierowania na leczenie uzdrowiskowe o numerze ewidencyjnym: [...] z wyznaczeniem terminu leczenia w okresie od 2014-04-[...] do 2014-05-[...] i zakładu leczenia uzdrowiskowego w Polańczyku. Skarżąca została poinformowano również o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia. Ponieważ określony termin leczenia nie był zgodny z jej podaniem z października 2012 roku i uniemożliwił skorzystanie z leczenia zwróciła się z prośbą o zmianę terminu wskazując, że pracuje wyłącznie jako nauczycie! języka angielskiego. W wybranym przez NFZ okresie, tuż przed maturą, nie mogła wziąć urlopu i zostawić swoich uczniów, których przygotowywała do egzaminu maturalnego. Wskazała przy tym, że poza terminem całkowicie uniemożliwiającym skorzystanie z leczenia, określone przez POW NFZ miejsce leczenia nie było zgodne z zaleceniem lekarza specjalisty kierującego Skarżącą na leczenie uzdrowiskowe na tereny nadmorskie, a wybór NFZ to gmina U. D. Podkreśliła, iż w piśmie POW NFZ nie pouczono jej o możliwości jakiegokolwiek odwołania od czynności potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe a jedynie o zasadach rezygnacji z leczenia i obowiązku niezwłocznego zwrotu skierowania, do czego się zastosowała nie mogąc skorzystać z leczenia w wyznaczonym okresie, nieświadoma możliwości kwestionowania takiej czynności w zakresie zarówno terminu jak i miejsca leczenia. W dniu [...] kwietnia 2014 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2014 r., Skarżąca otrzymała pismo z POW NFZ datowane na [...] kwietnia 2014 r. wraz ze stanowiskiem o uznaniu zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadniony. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca wezwałam Dyrektora POW NFZ do usunięcia naruszenia prawa i wyznaczenie innego terminu rozpoczęcia i zakończenia leczenia zgodnego z jej wnioskiem oraz wyznaczenie innego zakładu leczenia uzdrowiskowego zgodnego z zaleceniami lekarza kierującego na leczenie. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2014 roku, poinformowano Skarżącą, że POW NFZ nie miał podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jej prośby i wyznaczenia kolejnego terminu leczenia uzdrowiskowego we wnioskowanym okresie wakacyjnym, gdyż pracy zawodowej nie można uznać za wydarzenie losowe. Zdaniem Skarżącej dokonana przez Organ ocena zasadności zwrotu przedmiotowego skierowania jest całkowicie dowolna. Z samego faktu, iż przepis § 2 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż wybór miejsca i rodzaju leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej dokonany przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego nie jest wiążący dla oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie sposób wywieść, iż działanie organu w tym względzie może cechować całkowita dowolność. Przy tym w świetle wzoru skierowania stanowiącego załącznik do rozporządzenia, czym innym jest "Wskazanie odpowiedniego dla ubezpieczonego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego" od "Propozycji miejsca leczenia". Kompetencją lekarza specjalisty pozostaje ocena celowości skierowania, która nie obejmuje weryfikacji miejsca leczenia zaproponowanego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. W takiej sytuacji sam fakt skierowania do miejscowości zgodnej z kierunkiem leczenia ale innej niż proponowana przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest wystarczającym argumentem dla wykluczenia zarzutu dowolności i arbitralności działania oraz oceny organu o braku podstaw do uznania za merytorycznie uzasadniony zwrotu skierowania. Nie jest też prawdą, w świetle przepisów i regulacji wewnętrznych, na które powołał się Organ, iż NFZ "nie ma możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do potencjału urlopowego Ubezpieczonych" (vide: pismo Organu z dnia [...].04.2014 r.). Tymczasem z żadnego z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, póz. 1027, ze zm.), jak też przepisów rozporządzenia, czy zarządzenia takiego wniosku wyprowadzić się nie da. Skarżąca podniosła, iż w październiku 2012 roku, w momencie rejestracji skierowania w łomżyńskiej delegaturze POW NFZ, pracownik poradził jej, aby napisała podanie o przyznanie sanatorium w terminie letnim ze względu na rodzaj wykonywanej pracy, a następnie przyjął to podanie. Zdaniem Skarżącej organ zapomniał, iż poza regulacjami, na które się powołał w porządku prawnym funkcjonują przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., póz. 267 ze zm.) - dalej jako "Kpa", które nakładają na organ szereg obowiązków, w tym działania praworządnego z poszanowaniem słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 Kpa), należytego i wyczerpującego informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kpa) a także wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują-się przy załatwianiu sprawy (art. 10 Kpa). W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wniósł o jej oddalenie. Według organu czynność potwierdzenia skierowania (odmowy potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe jest czynnością o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Jest to bowiem czynność podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy potwierdzenia uprawnienia tego podmiotu wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"). Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy przysługuje leczenie uzdrowiskowe na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Zatem od jednostronnego działania dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (dyrektor jest organem NFZ zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 .ustawy) zależy, czy uprawniony podmiot skorzysta z przysługującego mu leczenia uzdrowiskowego. W przedmiotowej sprawie doszło do podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. do potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe - tyle że o treści, którą Skarżąca pragnie zmienić w zakresie terminu i miejsca leczenia. Mając zatem na względzie fakt, że obowiązujące przepisy wskazują, iż obowiązkową częścią czynności w postaci "potwierdzenia skierowania" jest - w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - określenie daty rozpoczęcia leczenia i czasu jego trwania, zasadne jest przyjęcie, że zmiana tego istotnego elementu jest zmianą, którą można dokonać w tej samej postaci jak pierwotne rozstrzygnięcie o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Oznacza to, że rozstrzygnięcie odnośnie zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego jest także czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, tj. z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Pismem z dnia [...].03.2014r. Skarżąca została poinformowana o potwierdzeniu przez POW NFZ skierowania i wyznaczonym terminie ([...].04.2014r. - [...].05.2014r.) i miejscu leczenia (FP Sanatorium Uzdrowiskowe "S." w P.) oraz zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia. Pismem z dnia [...].03.2014r. (data wpływu [...].03.2014r.) Skarżąca dokonała zwrotu skierowania i wniosła o przesunięcie wyznaczonego terminu leczenia na okres wakacyjny, tj. od [...].06.2014r., wskazując iż wykonuje zawód nauczyciela i przygotowuje maturzystów do egzaminów. W odpowiedzi na powyższe POW NFZ pismem z dnia [...].04.2014r. nr [...] znak: [...] poinformował Skarżącą, że zwrot skierowania został uznany jako merytorycznie nieuzasadniony. W piśmie z dnia [...].04.2014r. znak: [...] POW NFZ powołując przepisy prawne wyjaśnił Skarżącej, iż brak jest podstaw do uznania za zasadną rezygnacji z przyznanego miejsca i terminu leczenia uzdrowiskowego. Jednocześnie POW NFZ wystosował do świadczeniodawcy, który wystawił Skarżącej skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, tj. NZOZ "N." B.J., M.P. K. Sp.j. Poradnia Neurologiczna, pismo z dnia [...].04.2014r. nr [...], znak: [...], wskazując na powyższe okoliczności. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7.07.2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. z 2011 r. nr 142, póz. 835) oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowania na leczenie uzdrowiskowe według kolejności oczekujących świadczeniobiorców z uwzględnieniem zakresu świadczeń oraz kierunku leczniczego. Każde skierowanie wpisywane jest na listę oczekujących zgodnie z datą jego wpływu, a czas oczekiwania na jego realizację zależy od liczby pacjentów znajdujących się w kolejce. Zgodnie z § 2 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia wybór miejsca i rodzaju leczenia dokonany przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego wystawiającego skierowanie nie jest wiążący dla oddziału wojewódzkiego NFZ. Wskazanie odpowiedniego dla ubezpieczonego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego należy do kompetencji lekarza specjalisty zatrudnionego w oddziale wojewódzkim NFZ. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 47c ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164, póz. 1027, z późn. zm.) szczególne uprawnienia do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej poza kolejnością mają świadczeniobiorcy posiadający tytuł oraz okazujący się legitymacją Zasłużonego Honorowego Dawcy Krwi lub Zasłużonego Dawcy Przeszczepu, inwalidzi wojenni, inwalidzi wojskowi i kombatanci oraz uprawnieni żołnierze i pracownicy, w zakresie leczenia urazów i chorób nabytych podczas wykonywania zadań poza granicami kraju oraz osoby posiadające status weterana poszkodowanego nadany na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19.08.2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203). Ponadto świadczeniobiorcy pracujący w zakładach produkujących azbest, którzy zatrudnieni byli w dniu 28.09.1997r. lub przed tą datą oraz pracownicy zatrudnieni w zakładach, które zgodnie z art. 1 ust. 3 w/w ustawy produkują wyroby zawierające azbest - na podstawie ustawy z dnia 19.06.1997r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 3, póz. 20 z późn. zm.) mają prawo do corocznego korzystania z leczenia uzdrowiskowego. Według organu żadne przepisy prawa nie wskazują na obowiązek wyjątkowego traktowania nauczycieli. Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma zatem możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do potencjału urlopowego ubezpieczonych, w tym nauczycieli. Leczenie uzdrowiskowe przysługuje wszystkim ubezpieczonym na takich samych zasadach, nie ma tu znaczenia fakt czy pacjent jest osobą czynną zawodowo, emerytem, rencistą czy też osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy. Podkreślono, że w piśmie z dnia [...].04.2014r. znak: [...] wskazano Skarżącej, w ślad za pismem, z dnia [...].03.2014r., iż w/w informowana była o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia uzdrowiskowego. Zgodnie bowiem z § 5 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 15.01.2010r. w sprawie "Zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia" każda rezygnacja winna być pisemnie uzasadniona oraz udokumentowana. Do okoliczności uzasadniających rezygnację należą w szczególności: choroba świadczeniobiorcy (np. pobyt w szpitalu) oraz wypadek losowy - potwierdzone odpowiednim dokumentem. Tylko w przypadku uznania rezygnacji za zasadną Oddział Wojewódzki NFZ może wyznaczyć nowy termin realizacji skierowania w ramach możliwości oddziału oraz zgodnie z pierwotną datą wpływu skierowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") - kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzje administracyjne oraz postanowienia określonego rodzaju. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W orzecznictwie sądów administracyjny przesądzone zostało, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II GPS 2/13). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej powinno zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła obowiązku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w zakreślonym 14-dniowym terminie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy pismem z dnia [...].03.2014 r. poinformowano Skarżącą o skierowaniu do sanatorium i od daty tego powiadomienia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W dacie doręczenia zawiadomienia skarżąca dowiedziała się bowiem o skierowaniu do sanatorium. W aktach administracyjnych nie ma potwierdzenia doręczenia w/w skierowania, jednak niekwestionowane jest przez strony, że skarżąca je otrzymała najpóźniej [...].03.2014 r., bowiem z tej daty jest jej pismo do P. oddziału NFZ o przesunięcie terminu do skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Skarżąca złożyła wprawdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jednakże wyraźnie w nim wskazała, że dotyczy ono pisma NFZ Oddział w B. z dnia [...].04.2014 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono zostało, że termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem procesowym (Wyrok NSA z 14.03.2011 r. , I FPS 5/10). W powołanym wyroku wyrażono także pogląd, że do wniosku o przywrócenie tego terminu należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej o przywracaniu terminów. W rozpoznawanej sprawie należałoby przyjąć analogicznie, że do wniosku o przywrócenie terminu Skarżącej należałoby stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie złożyła jednak do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu od czynności wyrażonej przez organ w piśmie z dnia [...].03.2014 r., o skierowaniu do sanatorium. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z sytuacją niedopuszczalności skargi mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy strona wniesie skargę do sądu bez wyczerpania administracyjnego toku instancji albo bez uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucono skargę w przedmiocie skierowania do sanatorium. Odrzuceniu podlegała także skarga na pismo NFZ Oddział w B., z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. Jak wynika z argumentacji Skarżącej zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz argumentacji skargi pismo organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. informujące o uznaniu zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione, jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd poglądu tego nie podziela. Procedura w zakresie kierowania na leczenie uzdrowiskowe unormowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835). Powołane przepisy ani inne powszechnie obowiązujące nie normują kwestii "uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione", zatem wobec braku regulacji prawnej w tym zakresie pismo o uznaniu zwrotu skierowania za nieuzasadnione nie mogło być uznane jako informacja o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu za przepis powszechnie obowiązujący nie może być uznany § 5 załącznika do zarządzenia Nr 4/2010/DSM Prezesa NFZ z dnia [...].01.2010r. w sprawie "Zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia". Przyjąć zatem należało, że powołane pismo jest jednie informacją organu o skutkach nieskorzystania ze skierowania do sanatorium. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.