II SA/Bk 677/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B.C. na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2023 r. nr WOR.7125.8.50.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia kontroli zgodności składu mieszanki nawozów p o s t a n a w i a: odrzucić skargę; , W dniu 13 czerwca 2023r. B.C. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Białymstoku (dalej: "WIORiN") wniosek o wszczęcie kontroli zgodności deklarowanego składu chemicznego – jakości mieszanki nawozów powstałej ze zmieszania nawozów (WE) produkowanej na sucho bez reakcji chemicznej (mieszanka mechaniczna) przez P.P.H.U W. B.C. W ramach kontroli wnioskodawca wniósł o: 1. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączone protokoły z pobrania próbek – zgodności z przepisami prawa pobrania próbek z uwzględnieniem tego, czy próbkobiorca był uprawniony oraz tego, czy proces pobrania próbek został przeprowadzony zgodnie z procedurami zał. IV do Rozporządzenia WE, do którego zastosowania obligował par. 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie m.in. badania nawozów mineralnych z dnia 8 września 2019 r. (Dz.U. nr 183, poz. 1229) gwarantując reprezentatywność próbek; 2. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączoną dokumentację – czy zlecenie badania zostało wykonane zgodnie z procedurami zlecenia oraz czy odebrano zlecenie badania zgodnie z procedurą przyjęcia próbek do badania, ze szczególnym uwzględnieniem wskazania właściwej normy badawczej tej mieszanki i norm badawczych nawozów wchodzących w skład przedmiotowej mieszanki, co miało kluczowe znaczenie dla wyboru właściwych metod badawczych; 3. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączone sprawozdanie z badań z dnia 17 maja 2016r. Okręgowej Stacji Chemiczno – Rolniczej, czy instytucja badawcza jest na liście laboratoriów uprawnionych do przeprowadzenia tego typu badań, ma akredytację, przygotowanie próbki laboratoryjnej zostało wykonane zgodnie z zał. IV do Rozporządzenia WE, rozdział IB – Metody Analiz Nawozów – przygotowanie próbek do badania do czego obligował par. 7 ww. Rozporządzenia 1229 oraz czy powzięte metody badawcze są adekwatne do rodzaju nawozu; 4. w konsekwencji powyższego wydanie decyzji, czy mieszanka nawozów wykonana przez wnioskodawcę – mieszanka mechaniczna na sucho bez reakcji chemicznej – spełnia wymagania jakościowe zgodne z jego deklaracją, ewentualnie wydanie decyzji o braku możliwości stwierdzenia, czy mieszanka spełnia wymagania jakościowe zgodne z deklaracją wobec przeprowadzenia badań próbek niereprezentatywnych z pogwałceniem procedur badawczych wraz z merytorycznym uzasadnieniem. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Białymstoku poinformował skarżącego, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie przekazanej przez niego dokumentacji dotyczącej spełnienia wymagań jakościowych nawozu zgodnie z deklaracją producenta. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu, WIORiN sprawuje nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, które znajdują się w obrocie od dnia 1 lipca 2020r., a zatem nie ma kompetencji do prowadzenia kontroli urzędowych produktów, które znajdowały się w obrocie przed tą datą. Końcowo poinformowano, że WIONRiN nie jest jednostką opiniującą i nie posiada kompetencji do oceny zgodności: pobierania próbek z przepisami prawa oraz kwalifikacji próbkobiorców, przeprowadzonych badań i wyboru metod badawczych, jak też zgodności wyboru laboratorium badawczego, zgodności przygotowywania próbek laboratoryjnych oraz metod badawczych przez inne laboratoria. W dniu 17 lipca 2023r. skarżący złożył wniosek o reasumpcję wniosku z 13 czerwca 2023r. o wszczęcie kontroli i wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek WIORiN poinformował, że nie widzi podstaw do reasumpcji stanowiska zajętego w piśmie z dnia 22 czerwca 2023r., albowiem nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie złożonego wniosku. W sprawie brak jest zatem podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji administracyjnej. Pismem z 12 sierpnia 2023r. skarżący złożył do tut. sądu skargę na "decyzję" WIORiN z dnia 22 czerwca 2023r. zarzucając jej naruszenie: (-) przepisów poprzez ich niezastosowanie podkreślając, że z przywołanych przez organ przepisów nie wynika brak uprawnień WIORiN do przeprowadzenia wnioskowanej kontroli oraz (-) przepisów postępowania poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie odmowy przeprowadzenia wnioskowanej kontroli. WIORiN w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie podkreślając, że skarżący zaskarżył do sądu "decyzję", która nigdy nie została wydana, a pismo organu wystosowane w dniu 22 czerwca 2023r. do skarżącego o braku właściwości do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego nie posiada cech aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). Na wstępie należy wyjaśnić, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. I tak, skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a."). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak stanowi zaś art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjnych stosunków prawnych. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Białymstoku z 22 czerwca 2023r. informujące skarżącego, iż organ ten nie ma uprawnień, kompetencji do oceny i opiniowania sposobu pobierania prób, poprawności zlecania badań tych prób oraz działań podejmowanych przez jednostki badające próby nawozów. Ponadto organ wskazał, że nie jest właściwym do wydania decyzji na podstawie przekazanej przez skarżącego - dokumentacji dotyczącej spełnienia wymagań jakościowych mieszanki nawozów zgodnie z deklaracją producenta. Dokonując analizy treści skargi oraz kwalifikacji zaskarżonego pisma WIORiN należy stwierdzić, że pismo to, wbrew stanowisku skarżącego, nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych wyżej przepisach. Przede wszystkim zaskarżone pismo nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji (art. 104 k.p.a.). Decyzja administracyjna, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Natomiast aby uznać działanie organu administracji publicznej za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi ono zawierać elementy, które w literaturze oraz orzecznictwie określane są jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mianowicie akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Wreszcie muszą mieć one charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1625/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie sądu zaskarżone pismo WIORiN nie zawiera opisanych powyżej cech, zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pismo to nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, nie przyznaje mu żadnych praw, a tym samym nie wpływa w sposób władczy na jego sytuację prawną, brak jest zatem władczego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższe pismo nie stanowi też odmowy wszczęcia kontroli zgodności deklarowanego składu mieszanki nawozów, produkowanego dawniej przez skarżącego. Powyższym pismem Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Białymstoku jedynie poinformował skarżącego, iż nie posiada uprawnień do weryfikacji działania innych organów i instytucji, a zatem nie może udzielić skarżącemu oczekiwanych przez niego informacji. Z treści wniosku skarżącego z 20 kwietnia 2023r. wynika zaś, iż żąda on przeprowadzenia przez organ kontroli poprawności czynności, polegających na pobraniu prób i dokonaniu badania chemicznego składu mieszanki nawozów, a dokonanych w toku prowadzonego postępowania karnego. Organ trafnie zatem wskazał, iż nie jest do tego uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 569 ze zm.) Inspekcja sprawuje nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów, środków wspomagających uprawę roślin i produktów pofermentacyjnych w sposób określony w przepisach o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Kontrola czynności, o jaką wnosi skarżący, w ocenie sądu, wykracza poza opisany w powyższym przepisie nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów. Ponadto, jak wynika z dokumentacji dołączonej do opisanego wyżej wniosku zamiarem skarżącego jest zakwestionowanie rzetelności i poprawności opinii wydanej w postępowaniu karnym, do czego nie jest uprawniony zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny. Kwestionowanie czynności procesowych, dokonanych w postępowaniu karnym i pozyskanych w ich trakcie dowodów, może mieć bowiem miejsce wyłącznie w toku postępowania karnego. Analogiczne stanowisko zaprezentował WSA w Łodzi w postanowieniu z 23 października 2023r. o sygn. akt II SA/Łd 704/23, CBOSA i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Z powyższych względów sąd zobligowany był do odrzucenia złożonej w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.