II SA/Bk 678/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozebrania części rozbudowanego przepustu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął na wniosek S. Ł. z dnia 13.11.2006r. postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przepustu drogowego na drodze gminnej w miejscowości C.. Kontrola wykazała, że w pasie drogowym drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym 505 przy drodze dojazdowej oznaczonej numerem geodezyjnym 503 w C., w przydrożnym rowie została ułożona rura betonowa średnicy 0,6 m. i długości 2,5 m. Inwestorem budowy przepustu był skarżący S. M., który nie posiadał pozwolenia na budowę, a który przyznał, że sporne roboty budowlane wykonał w 2006 r. celem naprawy istniejącego przepustu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]01.2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przepuście w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, zobowiązując skarżącego do przedłożenia w terminie do 5.04.2007 r dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych, a po bezskutecznym upływie terminu do dokonania czynności umożliwiających legalizację, decyzją z dnia [...]04.2007 r. orzekł o nakazie rozbiórki części przepustu poprzez likwidację spornej rury betonowej. Podstawą prawną decyzji o nakazie rozbiórki był art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. S. M. od powyższej decyzji się odwołał, wyjaśniając w odwołaniu przyczyny, dla których zmuszony był poprawić przepust ( konieczność dowiezienia materiałów budowlanych na budowę domu mieszkalnego). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...]07.2007 r. orzekł o utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że przepust jest obiektem budowlanym ( budowlą), na rozbudowę, którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący rozbudował przepust bez pozwolenia a w trakcie postępowania nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację robót. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był przepisami prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Przywołany przez stronę w odwołaniu argument o potrzebie ochrony interesu prawnego w zakresie należytego dostępu własnej nieruchomości do drogi publicznej, nie może być nadrzędnym w stosunku do wymogów prawa budowlanego. Kwestia utrudnień dojazdem drogą oznaczoną numerem geodezyjnym 527 z powodu budowli tam wykonanych ( ogrodzenie betonowe i staw) nie ma wpływu na sprawę niniejszą a może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W wywiedzionej do sądu skardze na powyższą decyzję S. M. podał raz jeszcze przyczyny, dla których zmuszony był rozbudować przepust poprzez szczegółowe opisanie stanu dróg gminnych oznaczonych numerami geodezyjnymi 502, 503 i 527 i wnosząc o uchylenie decyzji zadał pytanie, jak przy opisanym stanie dróg gminnych dojazdowych może dowieźć materiały budowlane do swojej nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działań organów administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podejmowania działań, chyba że ustawy stanowią inaczej. Rozpatrywana w tym aspekcie skarga jest niezasadna. Na wstępie zauważyć należy, że organ administracji w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy w sprawie i wyjaśnił istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. W oparciu bowiem o protokół kontroli ( k. 2 akt administracyjnych Nr INB 7355-78/06) i wyjaśnienia strony organ ustalił , że skarżący w 2006 r. dokonał rozbudowy przepustu istniejącego na drodze oznaczonej numerem geodezyjnym 505 ( przy styku z drogą oznaczoną numerem geodezyjnym 503) . Ustalenia poczynione przez organ administracji są prawidłowe i na etapie postępowania administracyjnego była przestrzegana zasada dochodzenia prawdy materialnej ( art. 7 kpa) oraz zapewniono skarżącemu w postępowaniu czynny udział dając możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ( art. 10§1 kpa). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. , Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zobowiązujący właściwy organ administracji do nakazania w drodze decyzji administracyjnej , rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższy przepis reguluje kwestię samowoli budowlanej i ustanawia dwie przesłanki konieczne do wystąpienia takiej samowoli, mianowicie: istnienie obiektu budowlanego w budowie lub wybudowanego oraz brak wymaganego pozwolenia na budowę. Definicję pojęcia obiektu budowlanego podaje art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane stwierdzający, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Natomiast definicja legalna pojęcia budowli ustanowiona jest w pkt 3 art. 3 ustawy prawo budowlane. Przedmiotowa definicja została skonstruowana jako połączenie definicji negatywnej i przykładowego wyliczenia obiektów budowlanych będących budowlą. W niniejszym katalogu otwartym do pojęcia budowli zaliczony został przepust. Oczywistym zatem jest , że położona przez skarżącego w pasie drogowym drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym 505 (przy drodze dojazdowej oznaczonej numerem geodezyjnym 503) w C., rura betonowa średnicy 0,6 m. i długości 2,5 m stanowiąca część przepustu drogowego mieści się w zakresie pojęciowym budowli i fakt jej ułożenia przez skarżącego podlega kontroli w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane. Należy przy tym zauważyć, że skarżący kładąc przedmiotową rurę betonową w pasie drogowym, dokonał aktu budowy, bowiem tym w świetle definicji z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu tj. budowa od podstaw, a także jego odbudowa, rozbudowa, bądź nadbudowa. W świetle dotychczasowych rozważań bezspornym w ocenie Sądu pozostaje, iż ułożona w pasie przydrożnym przez skarżącego rura betonowa jest rozbudową , a charakter czynności dokonanych przez S. M. nosi znamiona aktu budowy. Można więc z całą pewnością , w świetle postanowień art. 17 przedmiotowej ustawy uznać skarżącego za uczestnika procesu budowlanego ,a konkretnie za inwestora. Przepis art. 18 ust.1 ustawy prawo budowlane określa podstawowy obowiązek inwestora, którym jest zorganizowanie procesu budowy , co przesądza o jego odpowiedzialności za zdarzenia mające miejsce w toku wykonywania robót budowlanych i to na każdym ich etapie, a nawet w przed przystąpieniem do ich podjęcia. Z ogólnego obowiązku organizacji procesu budowlanego przez inwestora wynikają dalsze szczególne obowiązki. Jednym z podstawowych jest otrzymanie pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust.1 ustawy prawo budowlane ustanawia bowiem generalną zasadę w myśl której roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Osnową takiej decyzji jest zatem przyznanie ubiegającemu się o nią inwestorowi uprawnienia do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych. Zgodnie natomiast z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 12 omawianej ustawy, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie przepustu drogowego nie zostało wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( vide: katalog wyłączeń z art. 29 ustawy prawo budowlane) W przedmiotowej sprawie skarżący nie składał wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę przepustu, a co za tym idzie nie uzyskał takiegoż pozwolenia zarówno na etapie rozpoczęcia robót budowlanych , jak też ich prowadzenia. Nie spełnił również innej przesłanki koniecznej do rozpoczęcia procesu budowanego, a wynikającej z art. 4 ustawy prawo budowlane, a mianowicie nie wykazał swego prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której dokonał rozbudowy przepustu ( przepust leży w pasie drogowym drogi stanowiącej własność Gminy B.) W świetle powyższego w przekonaniu Sądu nie zachodzą żadne wątpliwości pozwalające na przyjęcie , że organ administracji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 48 ust. 1 i 4 ustawy prawo budowlane. Bezspornym bowiem jest , że ułożona przez skarżącego rura stanowi część obiektu budowlanego tj. budowli w postaci przepustu, do budowy którego to obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę, a tego skarżący nie posiadał, jak również nie dysponował na cele budowlane nieruchomością, na której prowadził proces budowlany. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. P. podjął , wynikające z art. 48 prawa budowlanego , działania zmierzające do legalizacji prowadzonej przez skarżącego budowy i postanowieniem z dnia na [...] stycznia 2007 r. na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane zobowiązał S. M. do przedłożenia w terminie do 5.04.2007 r. dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych, jednakże takowych skarżący nie przedstawił. Konsekwencją niewykonania czynności legalizacyjnych było zastosowanie przez organ dyspozycji art. 48 ust.1 i 4 ustawy prawo budowlane. Przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego stanowi, że w sytuacji niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem opartym o treść art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd akceptuje argumentację organu administracji, że potrzeba ochrony własnego interesu prawnego w zakresie należytego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, nie może być nadrzędna w stosunku do wymogów prawa budowlanego. Kwestia utrudnień związanych z dojazdem drogą oznaczoną numerem geodezyjnym 527 z powodu wykonanych tam budowli ( ogrodzenie betonowe i staw) nie ma wpływu na niniejszą sprawę, może natomiast stanowić dla strony impuls do zasygnalizowania potrzeby wszczęcia odrębnego postępowania. Na marginesie Sąd stwierdza , iż rozważał kwestię potrzeby zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 125§ 1 pkt1 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. , Nr 153, poz. 1270) z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 37 /06, które dotyczy zgodności z konstytucją art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane. Sąd doszedł jednak do przekonania, że ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane byłoby na gruncie niniejszej sprawy bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący nie wykazał się żadną inicjatywą w zakresie spełnienia wskazanych w postanowieniu opartym o treść art. 48 ust. 2 i 4 prawa budowlanego przez organ administracji wymogów legalizacyjnych i nie podjął działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a ponadto co jest bezsporne nie spełnił jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, a mianowicie nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , na której prowadzone były roboty budowlane. Wójt Gminy B. w piśmie skierowanym do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4.07.2007 r. jednoznacznie stwierdził, że zarządca drogi nie wyraża zgody na rozbudowę przepustu drogowego. Wobec powyższego oraz na mocy art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.