II SA/Bk 678/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) przyznającą M. B. specjalny zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup opału. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym M. B. zwrócił się o przyznanie środków pieniężnych na zakup opału w kwocie [...] zł. Wniosek umotywowany został trudną sytuacją bytowo-finansową. W dniu [...] maja 2013 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. Ustalono, że Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w dwuizbowym domu jednorodzinnym, utrzymuje się z renty socjalnej przyznanej w kwocie miesięcznej [...] zł, (z której [...] zł potrącane jest z powodu egzekucji sadowej) oraz z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego w kwocie [...] zł (co daje łączny dochód [...] zł). Względem Wnioskodawcy orzeczono na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności ze względu na upośledzenie umysłowe, które trwa od urodzenia. Z uwagi na ograniczoną sprawność umysłową Wnioskodawca nie pracuje. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., przyznano M. B. specjalny zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup opału. W uzasadnieniu wskazano, że kryterium dochodowe wynosi 542 zł, zaś dochód Wnioskodawcy stanowi kwotę [...] zł., zaś przyczyną przyznania zasiłku jest niepełnosprawność Wnioskodawcy i związana z nią bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego. W dniu [...] czerwca 2013 r. (data nadania na poczcie) M. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wysokością przyznanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej u.p.s.) podkreślając, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje zaś mają charakter uznaniowy, a rozmiar pomocy warunkowany jest nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., wedle których zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Taka pomoc może być jednak przyznana, jeżeli osoba ubiegająca się o pomoc spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 12 u.p.s. wedle którego dochód osoby samotnie gospodarującej, nie może przekroczyć kwoty 542 zł. Organ zauważył, że łączny miesięczny dochód Odwołującego wynosi [...] zł, na który składa się renta socjalna w kwocie [...] zł, pomniejszana o kwotę [...] zł z tytułu egzekucji sądowej, która zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie może zostać odliczona od kwoty uzyskiwanego dochodu oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Zatem dochód Odwołującego przekracza ww. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Kolejno organ powołał się na art. 41 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ podkreślił, że szczególne okoliczności, to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego i nie należą do zdarzeń codziennych. Orzeczenie zaś podejmowane na ww. podstawie zależy od uznania administracyjnego, w związku z czym organ nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, a zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając natomiast świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe organ, mając na uwadze interes wszystkich ubiegających się o pomoc, nie tylko Skarżącego, oraz ograniczone możliwości finansowe, uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości i zakresie określonym w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że rozumie, iż kwota [...] zł w pełni nie pokryje zgłoszonych potrzeb (nie taki jest wszak cel pomocy społecznej), niemniej jednak została ona udzielona na miarę możliwości finansowych ośrodka. Organ podkreślił także, że Odwołujący pozostaje pod opieką ośrodka, w październiku 2012 r. i styczniu 2013 r. otrzymał, bowiem pomoc rzeczową w postaci zakupu jednej tony węgla z dowozem do miejsca zamieszkania na łączną kwotę [...] zł. Przyznana zaś przynajmniej tymczasowo pozwoli zaspokoić potrzeby Odwołującego i nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się o przyznanie zasiłku w przyszłości w przypadku wyczerpania zapasów i zaistnienia okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia. Jednocześnie organ wskazał, na uszczuplony budżet organu I instancji spowodowany koniecznością pilnego wsparcia materialnego trzech rodzin, które straciły budynki mieszkalne wskutek pożaru. Skargę na powyższą decyzję złożył M. B. wnosząc o przyznanie pozostałej części wnioskowanej kwoty tj. [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący podtrzymał swoje żądanie, wskazał na ponoszone wydatki oraz trudna sytuację bytowo-finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają, zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady nie związania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie dostrzeżono w sprawie naruszeń prawa materialnego, ani mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego. Nie stwierdzono także wad kwalifikowanych decyzji skutkujących jej nieważnością. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa regulującymi tryb i zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej, w której ustawodawca precyzyjnie określił warunki jej przyznawania. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4 u.p.s.), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja jest wydawana w oparciu o pozostawiony organowi luz decyzyjny. W związku z niniejszym wydane rozstrzygnięcie musi być wyczerpująco uzasadnione przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 k.p.a. Ponadto specjalny zasiłek celowy przysługuje, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza kryterium dochodowe w wysokości 542 zł. Kwota dochodu wynika z art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s., a została określona treścią § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 r., poz. 823). W sprawie niniejszej nie pozostaje sporna kwota dochodu Wnioskodawcy, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe. Za podstawę jej ustalenia przyjęto, bowiem prawidłowo decyzję organu rentowego oraz decyzję organu pomocy społecznej. Kwota miesięcznego dochodu Wnioskodawcy została, zatem wyliczona właściwie i wynosi [...] zł. Tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełnione zostało w niniejszej sprawie kryterium dochodowe. Organ prawidłowo zauważył także, że kwota [...] zł (z tytułu egzekucji sądowej), o którą pomniejszana jest wysokość wypłacanej Skarżącemu renty socjalnej, nie jest odliczana od kwoty uzyskiwanego przez niego dochodu, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego uprawniało natomiast organ do zastosowania art. 41 u.p.s., na mocy którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Ocena czy przypadek strony jest w rozumieniu ww. artykułu szczególnie uzasadnionym przypadkiem dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wymaga ustalenia niezaspokojonej potrzeby Wnioskodawcy i jej zakresu. Zdaniem Sądu nieporadność życiowa spowodowana upośledzeniem umysłowym, co do zasady może stanowić szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie finansowego wsparcia również dla osoby, której dochody przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Dokonanie natomiast pełnej oceny konkretnego przypadku jest zadaniem organów administracji publicznej, której działania sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Z konstrukcji omawianych przepisów wynika, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest, bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby, więc uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych do świadczenia. Organ ma obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym. Zdaniem Sądu, że z jednej strony zostało stwierdzone, że Skarżący nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego, z drugiej jednak organy wykazały, że w jego sytuacji zachodzi ów szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. i pomimo ograniczonego budżetu przeznaczonego na pomoc społeczną, udzieliły częściowej pomocy. Należy zauważyć, że środki będące w dyspozycji gmin są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb każdej z osób uprawnionych, w związku, z czym organy muszą uwzględnić zarówno ich wysokość, jak i ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy oraz dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji, które nie budzą zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. Podkreślić należy także, że z przepisu art. 7 k.p.a. nie da się wywieść automatycznego domniemania załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, albowiem stałoby to w sprzeczności z istotą, pozostawionego w omawianym przypadku, organowi luzu decyzyjnego. Organ II instancji prawidłowo zauważył, że w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes strony, o którym nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Właściwie uznano też, iż w wielu przypadkach, nawet pomimo spełniania wymogów ustawowych osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej, organy administracji są uprawnione do przyznania jej w wysokości, jaką uznają za zasadną z uwagi na ograniczone możliwości finansowe. W reasumpcji zauważyć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przyznania przedmiotowego świadczenia, bowiem dokonuje on jedynie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy faktu, że decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, z których strona jest niezadowolona. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę oddalił, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.