II SA/Bk 678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak: [...]), uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., o rozgraniczeniu nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych we wsi C., gmina K. Kolegium wyjaśniło, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.), który uprawnia organy do wyjaśniania wątpliwości odnośnie treści wydawanych przez nie rozstrzygnięć administracyjnych. Zdaniem SKO, wyjaśniania decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nie zawiera wyrażeń niejasnych i utrudniających zrozumienie sensu rozstrzygnięcia. Zawiera wskazanie, że Burmistrz K. orzekł: "o rozgraniczeniu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0.19 ha [...] stanowiącą własność Wnioskodawcy – J. D. [...], a nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0.35 ha [...] stanowiącą własność S. D. [...]. Położenie nieruchomości: C., gmina K. (jednostka ewidencyjna: gmina K., obręb: 2 C.) zgodnie z protokołem granicznym Nr [...], który został załączony do niniejszej decyzji". Natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrz wyjaśnił treść decyzji w sposób następujący: "granicę pomiędzy nieruchomością numer geodezyjny [...] i [...] (położenie: C., gm. K.) określono według ostatniego spokojnego stanu posiadania/zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie oznaczono na szkicu granicznym w następujący sposób: kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na obu działkach - zgodnie z treścią protokołu Nr [...] geodety uprawnionego K. Z.". Zdaniem Kolegium, porównanie treści wyjaśnianej decyzji i treści postanowienia wyjaśniającego uprawnia do wniosku, że postanowienie nie spełnia swojego celu. Protokół graniczny nr [...], do którego odwołuje się decyzja, określa przebieg granicy ustalony przez uprawnionego geodetę na podstawie zebranych dowodów, w postaci linii prostej od pkt granicznego 00010 do punktu granicznego 00121, oznaczonej kolorem zielonym. Przebieg linii granicznej wskazany w postanowieniu wyjaśniającym jest odmienny, co oznacza wskazanie w tym postanowieniu innej linii granicznej niż ustalona w decyzji rozgraniczeniowej. Wykracza to poza przedmiot rozstrzygnięcia z art. 113 § 2 K.p.a. i wskazuje na kwalifikowaną wadliwość postanowienia tj. rażące naruszenie tego przepisu. J. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił postanowieniu SKO: 1). naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Burmistrz działał w na podstawie art. 113 § 2 K.p.a.; 2). naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Burmistrza nie zawiera żadnych niejasnych zwrotów bądź sformułowań, które wymagałyby wyjaśnienia oraz w odmienny sposób rozstrzyga sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Podkreślono, że postanowienie wyjaśniające wydano na wniosek stron zobowiązanych do wystąpienie o jego wydanie przez Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C [...] pod rygorem zawieszenia postępowania. Dowodzi to, że istniały uzasadnione wątpliwości co do treści decyzji. Wskazano też, że w przeszłości toczyły się postępowania sądowe w przedmiocie nakazania opróżnienia i wydania części nieruchomości położonych na działkach nr [...] oraz [...] i różne składy sędziowskie w odmienny sposób interpretowały granicę wyznaczoną w postępowaniu rozgraniczeniom. Zdaniem strony, postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. nie powoduje zmiany merytorycznej treści wyjaśnianego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócono uwagę, że w protokole nr [...] załączonym do decyzji rozgraniczeniowej znajdują się dwa zapisy: jeden informujący o przebiegu granicy wzdłuż linii koloru zielonego, drugi informujący o ustaleniu granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania/zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie oznaczonej na szkicu granicznym kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na obu działkach. Dlatego zapis decyzji, że rozgraniczenie nastąpiło zgodnie z załączonym protokołem może stwarzać wątpliwości. Była zatem podstawa do orzekania w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a. Wskazano, że błędne jest stanowisko SKO, iż rozgraniczenie nastąpiło po linii ewidencyjnej zaznaczonej na szkicu granicznym kolorem zielonym, ponieważ nie wskazuje na to treść decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Wykluczyło, jakoby postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wydane z którąkolwiek inną wadą nieważności niż rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kolegium wskazało, że: - w uzupełnionej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzone zostało, że: "Burmistrz K. orzeka o rozgraniczeniu (...) zgodnie z protokołem granicznym Nr [...], który został załączony do niniejszej decyzji"; - w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że: "W dniu 09.12.2011 r. geodeta przedłożył w Urzędzie Miejskim w K. protokół graniczny (...) z przeprowadzonych czynności wraz ze szkicem granicznym. Z treści protokołu wynika, że ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów (podkr. - Kolegium)"; - z kolei w protokole granicznym pkt 11.2 brzmi następująco: "Przebieg granicy na odcinkach oznaczanych na szkicu granicznym w następujący sposób kolorem zielonym ustalono na podstawie zebranych dowodów ..."; - w pkt 11.5 lit. d, znajduje się zapis, że: "(...) granicę określono według ostatniego spokojnego stanu posiadania/zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie oznaczono na szkicu granicznym w następujący sposób: kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na obu działkach". W ocenie Kolegium orzekającego po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, treść decyzji w zestawieniu z treścią protokołu wskazuje na przebieg granicy ustalony na podstawie "zebranych dowodów". Natomiast w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrz wyjaśnił treść decyzji o rozgraniczeniu w sposób następujący: "granice pomiędzy nieruchomością numer geodezyjny [...] i [...] (położenie: C., gm. K.) określono według ostatniego spokojnego stanu posiadania, zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie oznaczono na szkicu granicznym w następujący sposób: kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na obu działkach - zgodnie z treścią protokołu Nr [...] geodety uprawnionego K. Z.". Oznacza to, że Burmistrz postanowieniem wyjaśniającym rozstrzygnął o przebiegu granicy w sposób odmienny niż w decyzji rozgraniczeniowej, czym w sposób rażący naruszył jednoznaczny i jasny przepis art. 113 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, rażąco sprzeczne z powszechnie obwiązującym prawem jest wydanie postanowienia wyjaśniającego, które zmienia wyjaśniane rozstrzygnięcie. Podkreśliło, że w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie można zmieniać decyzji, jej oceniać ani uzupełniać. Ustosunkowując się do treści zarzutów Kolegium wyjaśniło, że nie ma obowiązku wydawania postanowienia wyjaśniającego w każdej sytuacji. Można odmówić wyjaśnienia, jeśli treść rozstrzygnięcia jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości. Kolegium nie oceniało merytorycznie decyzji rozgraniczeniowej. Jak wskazało, nawet gdyby uznać, że rozstrzygnięcie decyzji jest niejasne i pozwala na zróżnicowaną interpretację - na co wskazywać mogą sprzeczne wyroki sądów powszechnych - to wyjaśnienie w drodze postanowienia nie może zmierzać do określenia merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji. Jeśli w decyzji organ odsyła do protokołu granicznego, w którym granicę określono za pomocą dwóch linii, to niedopuszczalne jest następcze określenie w drodze postanowienia, która linia będzie tą właściwą. W ten bowiem sposób rozstrzygnięcie zapada nie w drodze decyzji, a w drodze postanowienia wyjaśniającego - co pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisem art. 113 § 2 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. D., którzy zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (zdaniem Skarżącego, Burmistrz działał na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. uprawniającej go do jednoznacznego sprecyzowania jego woli wyrażonej w wyjaśnianej decyzji); 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że wyjaśniana decyzja nie zawiera niejasnych zwrotów bądź sformułowań, a wydane postanowienie rozstrzyga odmiennie niż decyzja rozgraniczeniowa w sytuacji, gdy: a. Burmistrz wydał sporne postanowienie na wniosek stron zobligowanych do jego złożenia przez sąd powszechny pod rygorem zawieszenia postępowania; dowodzi to istnienia wątpliwości co do treści decyzji i konieczności orzeczenia na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., zwłaszcza że w przeprowadzonych w przeszłości postępowania sądowych różnie interpretowano granicę między działkami; b. obecnie toczące się postępowanie przed sądem powszechnym pomiędzy J. D. i S. D. pozostaje zawieszone do czasu dokonania wykładni decyzji o rozgraniczeniu, która budzi wątpliwości interpretacyjne. Wydane postanowienie wyjaśnia jedynie treść decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. i określa wolę tego organu, nie prowadzi zaś do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie powoduje zmiany treści tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżącego, w sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji. Działanie Burmistrza było podyktowane dyspozycją art. 113 § 2 K.p.a., a dopiero niewydanie postanowienia wyjaśniającego byłoby rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że w dotychczas prowadzonych postępowaniach sądowych w różnych instancjach (I C [...], II Ca [...]) odmiennie sądy ustalały linię graniczną (po linii ewidencyjnej lub według granicy wyznaczonej ostatnim stanem spokojnego posiadania - linia czerwona na szkicu granicznym). Dowodzi to wątpliwości co do treści decyzji rozgraniczeniowej. Konieczność wyjaśnienia treści tej decyzji wynika wprost z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania. Powtórzono stanowisko z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie podwójnych, a przez to niejednoznacznych zapisów o linii granicznej w protokole granicznym nr [...]. Skarżący podkreślił uprawnienie Burmistrza do wydania postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji rozgraniczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, nie narusza prawa. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej na wstępie wyjaśnić i uporządkować należy kilka kwestii. Celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. W sprawie niniejszej ocenie Kolegium z punktu widzenia nieważności podlegało postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. tj. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. Po wtóre, zadaniem Kolegium było wskazanie, jak rozumie stwierdzoną w tymże postanowieniu wadę nieważności ("rażące naruszenie prawa") tj. w jaki sposób wada ta przejawia się w ocenianym postanowieniu wyjaśniającym. Po trzecie, rolą Kolegium nie było dokonywanie wykładni decyzji rozgraniczeniowej, ale sprawdzenie, czy treść decyzji jest jasna i nie budzi wątpliwości, a jeśli nie – czy postanowienie Burmistrza wyjaśnia powstałe wątpliwości w sposób, który nie zmienia treści decyzji. Nie było zadaniem Kolegium wskazywanie, po której linii rozgraniczeniowej wskazanej w protokole granicznym nr [...] (koloru zielonego czy koloru czerwonego) przebiega granica. Zdaniem Sądu, powyższym wymaganiom Kolegium sprostało w sposób nienaruszający prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera wyczerpujące wyjaśnienie dlaczego ustalono, że sporne postanowienie rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd podziela sposób rozumienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazany przez Kolegium jako naruszenie, które jest oczywiste, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie) uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, przepis art. 113 § 2 K.p.a., nieprawidłowo zastosowany przez Burmistrza, jest przepisem mogącym być stosowanym w bezpośrednim rozumieniu. Stanowi on, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Oznacza to zatem, że w art. 113 § 2 K.p.a. chodzi o wyjaśnienie, wytłumaczenie, wskazanie jak należy rozumieć treść rozstrzygnięcia. Natomiast niemożliwa jest na podstawie tego przepisu ingerencja w treść wyjaśnianej decyzji lub jej ocena prawna. Jeśli okaże się, że wyjaśniana decyzja jest sformułowana błędnie, niejasno lub nieczytelnie, a wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 K.p.a. mogłoby być odczytane jako ingerencja w treść tej decyzji, nie jest możliwe wydanie postanowienia uwzględniającego pozytywnie wniosek strony o dokonanie wykładni. Wówczas organ, który decyzję wydał, powinien – jak trafnie wskazało Kolegium – odmówić wyjaśnienia. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej Sąd zauważa, że istotnie decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] grudnia 2011 r. (po jej uzupełnieniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r.) odwołująca się do protokołu granicznego nr [...] może budzić wątpliwości. W jej treści nie wskazano jednoznacznie, który przebieg granicy oznaczonym w protokole granicznym kolorem zielonym i kolorem czerwonym ostatecznie został przyjęty jako granica. W treści decyzji odwołano się do protokołu granicznego, jednakże w tymże protokole – jak trafnie wskazuje Skarżący – w punktach 11.2 oraz 11.5d określono dwa przebiegi granicy: "przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: kolorem zielonym ustalono na podstawie zebranych dowodów miary z pomiaru do uwłaszczeń, opierane na granicy scaleniowej" (pkt 11.2); "przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: granicę określoną według ostatniego spokojnego stanu posiadania/zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie oznaczono na szkicu granicznym w następujący sposób: kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na obu działkach" (punkt 11.5d). Oznacza to, że treść decyzji budzi wątpliwości co do tego, jaki ostatecznie przyjęto w niej przebieg granicy, co przyznało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stąd też wskazanie w spornym postanowieniu Burmistrza, że granicą ustaloną w decyzji rozgraniczeniowej jest granica oznaczona kolorem czerwonym (ogrodzenie) oraz przez budynek usytuowany na działkach – jest nadinterpretacją a nie wykładnią decyzji. Zdaniem Sądu, przy wyżej wskazanych wątpliwościach co do treści ostatecznego przebiegu granicy ustalonego w decyzji rozgraniczeniowej – nie było możliwe wskazanie tego przebiegu w trybie wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Wskazanie to powinno się znaleźć w treści decyzji rozgraniczeniowej. Innymi słowy, co jest szczególnie istotne, zdaniem Sądu został wybrany niewłaściwy tryb usunięcia niejasnej treści decyzji. Nie jest to bowiem niejasność podlegająca wyjaśnieniu na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., której mógłby dokonać organ wydający tę decyzję, ale jest to niejasność dotycząca istoty rozstrzygnięcia, a taka nie może być usunięta trybem wykładni decyzji. Powyższe potwierdzają argumenty wskazywane przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze. Skoro od momentu wydania decyzji, w toczących się przed sądem powszechnym postępowaniach powstają wątpliwości jak należy tę decyzję rozumieć, wydawane są różnej treści wyroki, jak też z tego powodu zawieszono jedno z postępowań, to wątpliwości są niebłahe i należałoby się zastanowić nad posiadaniem przez decyzję rozgraniczeniową przymiotu wykonalności (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Natomiast, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest ingerencja w treść powyższej decyzji w drodze orzekania na postawie art. 113 § 2 K.p.a. Nie znaczy to, co należy jednoznacznie podkreślić, że Burmistrz nie ma kompetencji do wyjaśniania wątpliwości co do treści wydawanych przez siebie decyzji. Jednakże sprawa niniejsza nie jest sytuacją objętą zakresem przedmiotowym art. 113 § 2 K.p.a. To, że Burmistrz może orzekać na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. nie oznacza, że nie może tego przepisu naruszyć, także w sposób rażący, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Na marginesie jedynie dodać należy, że ewentualne wskazanie przez sąd powszechny w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie konieczności wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie wiąże organów administracyjnych co do sposobu rozstrzygnięcia i zastosowanej podstawy prawnej. Są one zobowiązane orzekać stosując zasadę legalności. Jeśli zatem nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., gdyż "wyjaśnienie" nie stanowiło wskazania sposobu rozumienia decyzji ale de facto ingerencję w rozstrzygnięcie, to zastosowanie tego przepisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też SKO orzekło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo stosując ten przepis. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.