II SA/Bk 68/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi S.K.Ś. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty M. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], 2. stwierdza, uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej S.K.Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta Powiatowy w M. orzekł w oparciu o art. 97 § 4 kpa o zawieszeniu wszczętego z wniosku skarżącej S.K.Ś. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ulice W., M.K., T., W.P., Al. N., Z., W., S. i W., położone na terenie M. Organ stwierdził, że dla roszczenia opartego – jak w tym przypadku – na treści art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zmianami), konieczne jest uzyskanie deklaratoryjnej decyzji wojewody potwierdzającej przejście na własność bądź Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, będących we władaniu tychże osób prawnych w dniu 31.12.1998 r. Postępowanie w sprawie potwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 3 ustawy wyżej przywołanej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 tejże ustawy. Od wyniku postępowania przed wojewodą zależy zatem wynik postępowania niniejszego. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do wystąpienia w terminie 6 miesięcy od uprawomocnienia postanowienia do Wojewody P. o wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia czy nieruchomości, za które skarżące domaga się odszkodowania, stały się własnością publiczną z dniem 01.01.1999 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając przedwczesność zawieszenia postępowania, polegającą na zawieszeniu postępowania przed rozpatrzeniem wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie z [...].10.2005 r. Nadto, zdaniem skarżącej, nie jest zasadne połączenie zawieszenia postępowania o odszkodowanie z zobowiązaniem wnioskodawczyni do wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej przejście na rzecz jednostek samorządu terytorialnego gruntów skarżącej zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem strony do wojewody powinien wystąpić Starosta Powiatu w M. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu opisanego zażalenia orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko starosty o konieczności potwierdzenia decyzją odrębnego organu niż starosta, przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Takie potwierdzenie jest warunkiem ustalenia odszkodowania a zatem postępowanie odszkodowawcze powinno zostać zawieszone. Co do zobowiązania strony do wystąpienia do wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej przejście na podmiot publicznoprawny prawa własności gruntu zajętego pod drogi publiczne, organ II instancji stwierdził, iż skoro właściciel nieruchomości ma obok zarządcy drogi, prawo do złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, to nie narusza przepisów prawa zobowiązanie skarżącej do wystąpienia ze stosownym żądaniem albowiem ma ona w tym interes prawny i wiąże z nim określone skutki prawne. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie S.K.Ś. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 6 kpa wyrażające się nierozpoznaniem wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu, art. 7 kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego oraz art. 8 kpa poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z wcześniejszymi decyzjami. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, że między postępowaniem opisanym w art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) tj. postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a postępowaniem opisanym w art. 73 ust. 1 tejże ustawy tj. postępowaniem dotyczącym przyznania odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, istnieje zależność. Deklaratoryjna ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca uwłaszczenie jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami pozostającymi w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. a zajętymi pod drogi publiczne, jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego tychże nieruchomości. Powyższe wynika wprost z treści art. 73 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja wojewody przesądza też o tym, który z podmiotów będzie odpowiedzialny za wypłatę odszkodowania. W sytuacji uwłaszczenia gminy (w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi) będzie to gmina, a w sytuacji uwłaszczenia Skarbu Państwa bądź pozostałych jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami krajowymi, wojewódzkimi lub powiatowymi) będzie to Skarb Państwa (vide: art. 73 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Wynik deklaratoryjnego postępowania przed wojewodą opisanego w art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy ma zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o odszkodowanie, której to sprawy dotyczy art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy. Zaskarżone postanowienie aczkolwiek prawidłowo i słusznie tę zależność dostrzegło, tym niemniej z naruszeniem przepisów przerzuciło wyłącznie na skarżącego obowiązek wystąpienia do wojewody z żądaniem wszczęcia postępowania o potwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości należących do poprzednika prawnego skarżącej a zajętych pod ulice w M. Uszło uwadze organów obu instancji, iż w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa tj. ze względu na zagadnienie wstępne i w sytuacji gdy to inne postępowanie mające rozstrzygnąć owo zagadnienie wstępne jeszcze się nie toczy, w pierwszej kolejności obowiązek zainicjowania owego innego postępowania ciąży na organie prowadzącym postępowanie główne. Powyższe wynika z treści art. 100 § 1 kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Użycie spójnika "albo" – zdaniem Sądu – wcale nie daje organowi zawieszającemu swoje postępowanie pełnej swobody wyboru między przejęciem na siebie obowiązku zainicjowania koniecznego innego postępowania, a przerzuceniem tego obowiązku na stronę, albowiem swoboda organu administracji jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, że wyłącznie na stronę można przerzucić obowiązek zainicjowania innego postępowania wtedy jedynie gdy stosowny przepis prawa materialnego wyłącznie tę stronę czyni legitymowaną do żądania wszczęcia tego – innego postępowania. Obecne brzmienie art. 73 ust. 3 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wprawdzie nie zastrzega legitymacji czynnej do wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej uwłaszczenie podmiotów władających nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wyłącznie dla właściwego zarządcy drogi (jak było do 14 stycznia 2001 r.), ale też nie wskazuje wprost, iż wyłącznie osoba domagająca się odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne skutecznie może wystąpić o wydanie takiej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać tego, że organ prowadzący postępowanie we wcześniejszych pismach kierowanych do strony informował ją o potrzebie wydania przez wojewodę decyzji o przejściu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na wniosek zarządcy drogi i deklarował sporządzenie koniecznej dokumentacji geodezyjnej na zlecenie i koszt starostwa. Również Wojewoda P. w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2004 r. przekazując staroście sprawę o odszkodowanie do ponownego rozpatrzenia wskazywał, iż ustalenie należnego odszkodowania będzie możliwe po wydaniu przez wojewodę stosownej decyzji (potwierdzającej zaistniały z mocy samego prawa skutek przejścia własności) na wniosek zarządcy drogi. Oba te stanowiska prezentowane były w sprawie w okresie obowiązywania takiego brzmienia art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które już nie ograniczało kręgu legitymowanych do wystąpienia z żądaniem wydania przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji wyłącznie do właściwego zarządcy drogi. Obecnie decyzja wojewody może być wydana na wniosek każdego podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę a także może być wydana z urzędu, bez wniosku strony. Niewątpliwie interes prawny do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji przez wojewodę mają podmioty, które z mocy prawa zostały uwłaszczone, właściwi zarządcy dróg i dotychczasowi właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W sprawie niniejszej organ deklarował podjęcie stosownych działań z urzędu (własną inicjatywę), z której zawieszając postępowanie się wycofał. Pełnomocnik skarżącej słusznie zwraca uwagę na trudności w przygotowaniu przez skarżącą koniecznej dokumentacji geodezyjnej niezbędnej przy składaniu wniosku o wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejęcie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W sprawie niniejszej ta trudność jest tym większa, że pod drogami publicznymi (ulicami M.) znalazła się – wedle twierdzeń skarżącej – część nieruchomości K.Ś., których nie objęło orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] lipca 1964 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przerzucenie wyłącznie na skarżącą obowiązku wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania deklaratoryjnej decyzji w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, naruszyło powołany przepis, gdyż należało go odczytywać łącznie z obowiązkami organu wynikającymi z art. 100 § 1 kpa i poprzez pryzmat zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego: oficjalności działań organu i pogłębiania zaufania do organów państwa. Rację ma też skarżąca twierdząc, iż zawieszając postępowanie o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogi publiczne do czasu potwierdzenia owego przejęcia, organ prowadzący sprawę o odszkodowanie musi mieć pewność co do tego jakich konkretnie gruntów deklaratoryjna decyzja wojewody ma dotyczyć i kogo miałaby uwłaszczyć (jakie jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa), której to pewności się nie uzyska bez przeprowadzenia szczegółowej analizy geodezyjnej i ustalenia na jakich drogach publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich, krajowych) sporne grunty leżą. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżącej poczynionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).