II SA/Bk 68/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - oddala skargę.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia M. spółce z o.o. w B. (dalej powoływanej jako skarżąca) zezwolenia z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wnioskiem z [...] lipca 2011 r. M. spółka z o.o. w B. zwróciła się o zawieszenie tego postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia zezwolenia uzależnione jest od zakończenia innego toczącego się postępowania tj. w sprawie zmiany tego zezwolenia. Strona wskazała, że [...] czerwca 2009 r. zostało na jej wniosek wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] października 2006 r. w zakresie wskazania dodatkowej instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W tej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, gdyż postępowanie to zostało zawieszone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. ([...]) z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie wstrzymania użytkowania składowiska odpadów w K. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta B. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazano, iż nie istnieje związek pomiędzy toczącym się postępowaniem w sprawie zmiany zezwolenia a postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia, a tym samym nie występują przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) Skarżąca spółka złożyła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, argumentując, że wskazana przez Skarżącą kwestia wydania decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji będącej zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców B. nie wpływa na możliwość prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia w/w zezwolenia. Wyjaśniono, że decyzja o zmianie decyzji ostatecznej jest decyzją konstytutywną i w przypadku zmiany powoduje skutki na przyszłość, nie zaś wstecz. Ewentualna zmiana zezwolenia, w ocenie organu, nie będzie miała wpływu na ocenę wykonywania zezwolenia na przedsiębiorcę, a więc na treść decyzji, jaka zapadnie w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca Spółka, żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia; - art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta B. nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego Zdaniem Skarżącej, mylnie przyjął organ, że nie stanowi zagadnienia wstępnego kwestia dopuszczalności kierowania odpadów odebranych z terenu miasta B. do zakładu prowadzonego przez ZZO E.– S. sp. z o.o. w S., gdyż jest to kluczowe zagadnienie z punktu widzenia stawianych Spółce zarzutów, stanowiących przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów. Dla zakończenia tej sprawy konieczne jest bowiem uprzednie rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności zmiany miejsca kierowania odpadów. W przypadku zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów i wyrażenia zgody na ich dostarczanie do zakładu prowadzonego przez Spółkę ZZO E. S., dalsze postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia stałoby się bezprzedmiotowe i odpadłby stawiany Spółce zarzut tj. przekazywania odpadów do miejsc niewskazanych w zezwoleniu. Podnoszono też kwestię braku zapewnienia Skarżącej przez organ odwoławczy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Kolegium dodatkowo podkreśliło, że brak jest związku pomiędzy zakończeniem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia a decyzją w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Podkreślono, że zmiana treści zezwolenia jest rozstrzygnięciem uznaniowym, a ponadto nawet przy pozytywnym rozstrzygnięciu, spowoduje skutek ex tunc, gdyż decyzja zmieniająca ma charakter konstytutywny. Problem cofnięcia zezwolenia dotyczy zaś naruszeń warunków zezwolenia. Jeśli do takich naruszeń doszło, to na treść tej decyzji nie może mieć wpływu późniejsza zmiana warunków zezwolenia. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu, stwierdzono, że w toku postępowania przed tym organem nie prowadzono postępowania dowodowego, a rozstrzygnięcie nastąpiło na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestią sporną. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.. W myśl powołanej regulacji, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 97, opubl. w Lex). Formułując wymóg istnienia "zależności", kodeks nie określa jej charakteru ani podstaw prawnych. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyr. NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Przyjmuje się też, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., np. zwrócenie się organu administracji publicznej do organu wyższego stopnia o interpretację prawa, o opinię w celu wyjaśnienia wątpliwości prawnych w rozpoznawanej sprawie (wyr. NSA z dnia 30 marca 1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 21 oraz z dnia 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41). Wskazuje się, że z zagadnieniem tym mogą się wiązać określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.; por. także wyr. NSA z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.) – por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, opubl. w LEX). W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał element "zależności" rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego podstawę prawną decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, wynika, że jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Z powołanej regulacji wynika jednoznacznie, że cofnięcie zezwolenia jest skutkiem stwierdzenia, że podmiot, który posiadał zezwolenie, nie wypełnia jego warunków. Jest to wystarczająca, i w zasadzie jedyna materialno-prawna przesłanka, obligująca organ do wydania decyzji cofającej zezwolenie. Jeżeli fakt taki już zaistniał, to nie może go zmienić uzyskanie przez Skarżącego decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w zakresie wskazania dodatkowej instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zakładając nawet, że będzie to decyzja pozytywna, może ona skutkować dopiero na przyszłość. W żaden sposób jej treść nie może zatem wpłynąć na przedmiot niniejszego postępowania. Powoływane przez Skarżącą, oczekiwane rozstrzygnięcie w sprawie zmiany decyzji nie stanowi, w kontekście powyższych rozważań, prejudykatu w sprawie niniejszej. Sąd nie stwierdził też, aby doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Przepis ten obliguje organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej kwestii organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego i nie sposób stwierdzić, aby mogło dojść do naruszenia uprawnień strony tego postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.