II SA/Bk 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] października 2014 roku znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących I. W. W. W. kwotę 471,00 (słownie: czterysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalił na rzecz W. W. i I. W. (zwanych dalej: "skarżącymi") opłatę planistyczną w wysokości 5.331 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych jako działka o nr geod. [...] (pow. 0,1336 ha) i o nr geod. [...] (pow. 0,0164 ha), położonej w obrębie O., gmina J., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O.- obszar planistyczny O. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili, że operat szacunkowy, w oparciu, o który została wydana zaskarżona decyzja zawiera rażące błędy, gdyż oszacowana przez biegłego wartość przedmiotowej nieruchomości, przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jest rażąco zaniżona i nie odpowiada jej wartości rynkowej. Zdaniem skarżących, taki stan jest następstwem bezpodstawnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania, jako nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, według stanu przed uchwaleniem planu miejscowego (tj. wykorzystywanej na cele rolne), nieruchomości rolno-leśnych. Skarżący podnieśli, że nieruchomości leśne, ze względu na swoja specyfikę, nie mogą być uznane za nieruchomości podobne do nieruchomości rolnych, gdyż na wartość gruntów rolnych mają wpływ inne atrybuty cech rynkowych niż na wartość gruntów leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) określających zasady ustalenia opłaty planistycznej. Następnie, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ustalił, że na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O.- obszar planistyczny O.i z dniem jego wejścia w życie nastąpiła zmiana przeznaczenia działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], w stosunku do których ustalono opłatę planistyczną. Działki te przed uchwaleniem nowego planu były położone na terenie nieobjętym obowiązującym planem miejscowym. W rejestrze gruntów oznaczone były jako użytek gruntowy grunty orne. Natomiast w nowym planie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz pod zieleń urządzoną jako ogrody przydomowe. W związku z tym, że przeznaczenie przedmiotowego terenu uległo zmianie, a sprzedaż przedmiotowych działek nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2012 r., tj. przed upływem 5 lat, od dnia w którym plan stał się obowiązujący, zasadne było wszczęcie postępowania ustalające opłatę planistyczną. Opłata ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, potwierdzającego wzrost wartości działki na kwotę 5.331 zł. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Organ zaznaczył również, że w trakcie postępowania przed organem I instancji, odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca wyjaśnił zasadność przyjęcia jako nieruchomości podobnej, nieruchomości wykazanej w poz. 20 zestawienia transakcji zanotowanych na rynku lokalnym. Stwierdzono, że nieruchomość, której przyjęcie jako nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej przed uchwaleniem planu miejscowego kwestionują skarżący, jest najbardziej podobna do nieruchomości wycenianej, o czym świadczy niemniejsza, bezwzględna suma poprawek zastosowanych w tabeli porównawczej spośród trzech nieruchomości przyjętych w niej jako podobne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 508 ze zm.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co doprowadziło do zaniechania przez organ II instancji merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy formalna ocena operatu szacunkowego, o której mowa w przedmiotowym przepisie nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów przewidzianych w k.p.a. 2) naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę orzekania wadliwego operatu szacunkowego, sporządzonego z naruszeniem przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Uzasadniając wskazane zarzuty strona skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, zgodnie z którym organ administracji nie może rzekomo dokonać oceny operatu szacunkowego pod katem wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, a w szczególności doboru nieruchomości, które rzeczoznawca majątkowy przyjmuje do porównania, z uwagi na brzmienie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że przy dokonywaniu wyceny, rzeczoznawca zobowiązany był jako działki podobne przyjąć działki o wielkościach i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Tymczasem wybrane do wyceny nieruchomości podobne budzą duże wątpliwości. Rzeczoznawca dobierając nieruchomości podobne przed uchwaleniem miejscowego planu wziął pod uwagę działki znacznie większe od wycenianej oraz o przeznaczeniu rolno-leśnym (poz. 20 zestawienia transakcji), zaś po uchwaleniu miejscowego planu wziął pod uwagę nieruchomości, których powierzchnie również w sposób znaczący odbiegają od powierzchni wycenianych nieruchomości oraz nieruchomości, które w odróżnieniu od nieruchomości wycenianych posiadają uzbrojenie oraz dostęp do drogi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. (wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2015 r.) pełnomocnik skarżących, przedłożył w załączeniu prawomocną decyzję SKO w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zapadłą na tle analogicznego stanu faktycznego do rozpatrywanego w niniejszej sprawie, tyle że w odniesieniu do innych działek (znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącym jednorazową opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami geod. [...] i [...], położonej w obrębie O., gmina J., której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Przepis art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) i do tych przepisów odsyła art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 tej ustawy). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 tegoż rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak wynika z powyższych przepisów operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Jak zasadnie bowiem podkreślono w skardze, do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 505/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji do zaistnienia przesłanki ustalenia opłaty planistycznej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. Operat ten ustalał wartość nieruchomości składającej się z działek o nr geod. [...] i [...], przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. oraz wartość tej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów oraz w kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, co ma istotne znaczenie w sprawie, że działki o nr [...] i [...] przed uchwaleniem miejscowego planu były położone na ternie nieobjętym miejscowym planem miejscowym, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 2006 r., niniejsze nieruchomości położone były na obszarze oznaczonym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju. W rejestrze gruntów działki oznaczone były jako użytek gruntowy grunty orne. Uprzednio teren działek o nr [...] i [...] był objęty ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Dolny, zatwierdzonego uchwałą Nr III/11/88 Gminnej Rady Narodowej w Juchnowcu Dolnym z dnia 29 grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Białostockiego Nr 2, poz. 16), który to plan z końcem 2003 r. z mocy prawa utracił moc obowiązującą. W planie tym wyceniane nieruchomości przeznaczone były pod tereny rolne. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości, w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami przed uchwaleniem miejscowego planu, błędnie przyjął do porównania, jako nieruchomości podobnych nieruchomości rolno-leśne wykazane pod poz. 20 zestawienia transakcji zanotowanych na rynku lokalnym, a więc o innym przeznaczeniu. Warto w tym miejscu podkreślić, że metoda porównywania parami nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. W przedmiotowej sprawie pomimo istnienia nieruchomości rolnych podobnych do wycenianych, błędnie wzięto pod uwagę nieruchomości leśne. Należy zaznaczyć, że działki rolne nie są "podobne" do działek leśnych. Przede wszystkim działki rolne są wyceniane w sposób odmienny niż działki leśne. O wartości gruntów leśnych decyduje wartość drzewostanu, zaś na wartość gruntów rolnych mają wpływ inne atrybuty cech rynkowych, niż na wartość gruntów leśnych. Z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne w przypadku braku transakcji rynkowej należy stosować metodę wskaźników szacunkowych gruntów. Przy stosowaniu metody, o której mowa w ust. 1, wartość gruntu określa się jako iloczyn wskaźnika szacunkowego 1 ha gruntu i ceny 1 decytony żyta albo ceny 1 m3 drewna (ust. 2). Powyższe, w ocenie Sądu dowodzi, że niedopuszczalne jest branie do wyceny działek rolnych, nieruchomości leśnych, a więc o innym przeznaczeniu, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że w badanym okresie istniał rynek nieruchomości rolnych podobnych do wycenianych. W tym stanie rzeczy zarówno twierdzenia jak i argumenty rzeczoznawcy majątkowego zawarte w jego wyjaśnieniach pisemnych (k. 25 akt admin.), w przedmiocie wyboru działki rolno-leśnej jako działki podobnej do szacowanej, zdaniem Sądu, nie zasługują na aprobatę. Zauważyć również należy, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. SKO w B., po rozpatrzeniu odwołania I. i W. W., uchyliło decyzję z dnia [...] października 2014 r. Wójta Gminy J.w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie O., oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] o pow. 0,0241 ha i [...]o pow. 0,1508 ha i [...]. W powyższej decyzji wydanej w odniesieniu do działek sąsiednich Kolegium w analogicznym stanie faktycznym wskazało, że organ w sposób jednoznaczny nie ustalił jednoznacznie sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, co spowodowało naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przyjęcie zaś za podstawę orzekania organów wadliwego operatu szacunkowego spowodowało, jak słusznie podniosła strona skarżąca, naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny zatem wyjaśnić nieścisłości powstałe przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Do oszacowania wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć do porównania jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach, tj. uwzględniając kształt, wielkość, przeznaczenie w planie miejscowym i faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Ponadto organy winny zwrócić uwagę na ww. decyzję SKO w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. zapadłą na tle analogicznego stanu faktycznego, w tym wydaną w odniesieniu do analogicznego operatu szacunkowego tylko, że w stosunku do działek sąsiednich. Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 214 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.