II SA/Bk 680/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-mieszkaniowego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: J. M. we wniosku z dnia 05.05.2006 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...].03.2005 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].02.2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla B. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - mieszkalnego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] położonym przy ul. B. w Z. oraz na urządzeniu zjazdu z ul. B. stanowiącej działkę nr [...] poprzez poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę nr [...]. J. M. zarzucił, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa, ponadto została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ projektowany obiekt budowlany nie spełnia warunków zabudowy zagrodowej wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].07.2007 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.2005 r. Organ wskazał podstawy prawne wydania kwestionowanej decyzji, stwierdził również, że nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ uznał za niezasadny zarzut rażącego naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, iż przesłanką do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było ustalenie, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego B. G. wynosząca [...] ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie miasta Z., która wynosi [...] ha. Organ nie dopatrzył się również naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem żadna z funkcji projektowanego obiektu nie jest niezgodna z treścią § 3 pkt 3 tego rozporządzenia. We wniosku z dnia 31.07.2007 r. J. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc przywołane wcześniej argumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].08.2007 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, podzielając w pełni zawarte w niej stanowisko i argumentację. W skardze do sądu administracyjnego J. M. stwierdził, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2005 r. dopuszczono się rażącego naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ projektowany obiekt budowlany nie spełnia warunków zabudowy zagrodowej wynikających z przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w projekcie brak jest podstawowych budynków takiej zabudowy. Nowo powstałe gospodarstwo rolne nie spełnia przesłanek do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa w danej gminie. Grunty dzierżawione przez wnioskodawcę nie mogą być podstawą trwałego zaliczenia ich do wielkości gospodarstwa, ponieważ już w bieżącym roku zostaną one zwrócone właścicielowi. Ponadto zgodnie z obowiązującym prawem z gospodarstwem rolnym może być związana tylko jedna zabudowa zagrodowa, na której powinna być prowadzona dalsza budowa, tymczasem zgodnie z załączoną dokumentacją przedmiotowe gospodarstwo posiada już zabudowę zagrodową na działce we wsi N. J. [...]. W skardze J. M. przywołał też orzecznictwo, które jego zdaniem potwierdza przedstawione stanowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że decydującym momentem do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stan faktyczny istniejący w okresie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, a nie stan, który może zaistnieć kilka lat po wydaniu decyzji. W związku z tym w kontrolowanej decyzji prawidłowo zaliczono do gospodarstwa rolnego grunty dzierżawione przez B. G. od S. i J. małżonków G., które znajdowały się we władaniu wnioskodawcy i stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą z pozostałymi działkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że tryb stwierdzenia nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych i wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 07.01.2002 r., sygn. akt I SA 1805/00, LEX nr 81985). Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie rozpoznaje sprawy co do istoty, a jedynie bada, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja dotknięta została którąkolwiek z wad wskazanych w tym przepisie. Przedmiotem badania przez organy administracyjne była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].02.2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku gospodarczo-mieszkaniowego w zabudowie zagrodowej na terenie obejmującym części działek nr [...] i [...] oraz na urządzeniu zjazdu z ul. B. stanowiącej działkę nr [...] poprzez poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę nr [...] na terenie położonym w Z. przy ul. B. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy wydana decyzja stanowi oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, cechą rażącego naruszenia prawa jest też to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą (por. uwagi do art. 156 K.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005). W orzecznictwie wskazuje się, że nie mieszczą się w tej przesłance przypadki błędnej wykładni przepisów ani nieodpowiedniego ich zastosowania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25.11.1997 r. (sygn. akt III SA 1201/96, LexPolonica nr 328339) jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich nawet później uznany za nieprawidłowy nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Badając wniosek B. G. o ustalenie warunków zabudowy organy ustaliły, iż w związku z tym, że działki sąsiednie są niezabudowane nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Organy stwierdziły jednak, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 tej ustawy zgodnie, z którym przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak stwierdzono powierzchnia gospodarstwa rolnego B. G. wynosiła [...] ha, na którą składały działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha - położone na terenie miasta Z., działka nr [...] o powierzchni [...] ha - położona w obszarze wsi N. J. oraz działka nr [...] – o powierzchni [...] ha położona w obszarze wsi P. J., dzierżawiona przez B. G. od S. i J. małżonków G. Organ stwierdził, że wszystkie te działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego B. G. w rozumieniu art. 55³ Kodeksu cywilnego. Jak prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji ustalenia organu w tym zakresie są zgodne z prawem. Przyjmuje się, że na gruncie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie znajduje definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 55³ Kodeksu cywilnego, w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz z prawami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa. Przepis ten nie wymaga zatem, aby grunty stanowiące gospodarstwo rolne stanowiły własność osoby prowadzącej to gospodarstwo, w związku z czym fakt dzierżawienia przez B. G. części gruntów (działka nr [...] położona w obszarze wsi P. J.), nie stanowi przeszkody do uznania, że wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy też stwierdzić, że decydującym momentem do ustalenia przesłanek zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stan faktyczny, jaki istniał w dacie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy tej posesji, a nie stan, który może zaistnieć kilka lat po wydaniu decyzji. Organ w kontrolowanej decyzji z dnia [...].03.2005 r. stwierdził, że związku z tym, iż gospodarstwo B. G. miało większą powierzchnię od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie miasta Z., która wynosiła [...] ha spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachodziły też pozostałe przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie w tym przypadku zastosowano korzystną dla wnioskodawcy wykładnię przepisu art. 64 ust. 4 ustawy biorąc pod uwagę powierzchnię gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego związanego z zabudową położonych na terenie miasta i gminy Z. i dokonując ich porównania ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w mieście Z. Jednakże wykładnia taka jest dopuszczalna i nie można jej zarzucić rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo – mieszkalnego mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej określonym w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Należy dodać, iż przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, stąd sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa, nie ma też przeszkód, aby część budynków pozostawała na innym gruncie. Niewątpliwie zabudowa taka może także ulegać dalszym zmianom w zależności od potrzeb gospodarstwa rolnego. Nie można również stwierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej (zarzut taki sformułował skarżący) albowiem znajduje ona wyraźne umocowanie w przepisach w niej powołanych. Decyzja ta, wbrew zarzutom skarżącego, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), bowiem przesłanka ta zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (m. in. wyrok NSA z dnia 21.01.1988 r. sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988/1/30). Przepis taki w tym przypadku nie występuje. Na dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu przywołane w skardze orzecznictwo, wyroki te zostały wydane na gruncie odmiennych przepisów, częściowo już nieaktualnych i nie mogą mieć zastosowania w przestawionym stanie faktycznym i prawnym. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).