II SA/Bk 681/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji przyczepy kempingowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. nakazał A. M. likwidację przyczepy kempingowej z działki nr geod. 484/2 położonej w miejscowości R. gm. R. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (decyzja z dnia [...] lutego 2010 r.). W wyniku przeprowadzonej w dniu 26 marca 2010 r. kontroli powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że obowiązek likwidacji przyczepy nie został wykonany. W związku z powyższym w dniu 29 marca 2010 r. wystosowano do inwestora upomnienie. W odpowiedzi A. M., pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r., poinformował, że w dniu 20 marca 2010 r. wykonał obowiązek polegający na likwidacji przyczepy z działki o nr geod. 482/2. W wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli, w dniu 9 kwietnia 2010 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że przyczepa została przestawiona na działkę nr geod. 485 w R. Przyłącze nie zostało zlikwidowane, do przyczepy nadal doprowadzony jest prąd. Odległość od skrajnego narożnika ogrodzenia działki 484/2 wynosi 15 m. W oparciu o ustalenia powyższej kontroli, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustawionej przyczepy kempingowej na działce nr 485, o czym pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. zawiadomił strony postępowania. Poinformował przy tym, że strony i zainteresowane jednostki zgodnie z art. 7 i 10 kpa mają prawo zapoznać się z aktami sprawy, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań w terminie 7 dni od daty odebrania zawiadomienia. W przypadku nie skorzystania przez strony z tego uprawnienia, organ po upływie wyznaczonego terminu podejmie decyzję w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy. W wyznaczonym terminie A. M. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się m.in. w sprawie ze skargi na decyzję nakazującą likwidację przyczepy z działki nr 484/2. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A. M. likwidację przyczepy kempingowej z działki o nr geod. 485 i stwierdził, że obowiązek będzie wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Zobowiązano przy tym inwestora do powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł być uwzględniony, albowiem sprawy dotyczą innego terenu. W dalszej kolejności podano, że z uwagi na iż przyczepa nie została dopuszczona do ruchu drogowego stanowi tymczasowy obiekt budowlany, na budowę którego wymagane jest dokonanie zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie przyczepa została przestawiona w terminie od 26 marca do 9 kwietnia 2010 r. bez dokonania jakichkolwiek formalności w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Podniesiono przy tym, że legalizacja tej samowoli jest niedopuszczalna, albowiem przyczepa została zlokalizowana w 100 m strefie ochronnej rzeki Rospuda na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy". Zdaniem organu wymiary działki (długość boków prostopadłych do rzeki wynosi około 23 m i 16 m) uniemożliwiają na niej lokalizację jakiegokolwiek obiektu budowlanego poza pasem ochronnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. i podniósł, że wniosek o zawieszenie postępowania był zasadny, gdyż sąd administracyjny rozstrzygnie prawidłowość oraz zasadność prowadzenia postępowania w sprawie przyczepy ustawionej na działce nr 484/2. Rozstrzygnięcie to będzie wiążące dla przedmiotowego postępowania. Inwestor nie zgodził się ze stwierdzeniem, że przyczepa jest tymczasowym obiektem budowlanym dlatego, że nie została dopuszczona do ruchu drogowego. Przepis art. 3 ust. 5 prawa budowlanego nie odnosi się bowiem do przyczep kempingowych nie dopuszczonych do ruchu drogowego. Zdaniem odwołującego się nie znajdują uzasadnienia prawnego następujące określenia zawarte w sentencji decyzji: "obowiązek będzie wymagany z chwilą uprawomocnienia się decyzji", "o jego wykonaniu należy powiadomić tutejszy organ". Końcowo zarzucono, że postępowanie jest prowadzone w sposób nieobiektywny co stanowi naruszenie art. 7 i 8 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I- instancyjne i podał, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalono w sprawie, iż przyczepa zlokalizowana została w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki Rospuda w marcu 2010 r. Takie usytuowanie jest sprzeczne z §4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. nr 17/05 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy". Nadmieniono przy tym, że wymiary działki uniemożliwiają usytuowanie na niej obiektu budowlanego w odległości większej niż 100 m od brzegu rzeki. W świetle powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości zastosowania procedur umożliwiających doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W dalszej kolejności stwierdzono, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa przyczepa pełni funkcję tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Usytuowanie takiego obiektu wymaga dokonania przez inwestora zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, stosowanie do dyspozycji zawartej w art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych upoważniały organ nadzoru budowlanego do podejmowania środków przewidzianych w tej ustawie. Od powyższej decyzji A. M. wywiódł skargę do sądu administracyjnego i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi podano, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących nieprawidłowości zawartych w decyzji organu I instancji. Nadto skarżący nie zgodził się z interpretacją organu II instancji, który bez uzasadnienia prawnego twierdzi, że przyczepę kempingową należy traktować jako obiekt kontenerowy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ustęp 2 umożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki może być wydane, jeżeli w sprawie bezspornie ustalono, że obiekt budowlany budowany jest lub został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia i budowa ta jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno – budowlane. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazując inwestorowi – A. M. rozbiórkę przyczepy kempingowej z działki nr 485 położonej w miejscowości Raczki przyjęły, że przyczepa jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. O tym, że jest to tymczasowy obiekt budowlany świadczy fakt, że przyczepa nie jest dopuszczona do ruchu drogowego – właściciel nie udokumentował posiadania dowodu rejestracyjnego przyczepy ani aktualnych badań technicznych oraz fakt posiadania przyłączy do prądu. Następnie ustalono, że przyczepa została ustawiona na działce nr 485 bez dopełnienia jakichkolwiek formalności w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Ostatecznie stwierdzono, że legalizacja tego obiektu budowlanego jest niemożliwa, albowiem został on zlokalizowany w 100 metrowej strefie ochronnej rzeki Rospuda na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy". Nadmieniono przy tym, że wymiary działki nr 485 uniemożliwiają usytuowanie na niej obiektu budowlanego w odległości większej niż 100 m od brzegu rzeki Rospuda. Jak wynika z treści uzasadnień decyzji powyższe ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji, wskazując na treść art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, podał że podstawę wydania decyzji stanowiły protokolarne ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych. W ocenie Sądu zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Przeprowadzone postępowanie dowodowe zostało organiczne do dokonania w dniu 9 kwietnia 2010 r. przez organ I instancji kontroli działki i jej sfotografowania oraz sfotografowania działki przez organ odwoławczy w dniu 4 sierpnia 2010 r. W treści protokołu kontroli zapisano, że przyczepa została przestawiona na działkę nr 485 w R. Przyłącze nie zostało zlikwidowane, do przyczepy nadal doprowadzony jest prąd. Odległość od skrajnego narożnika ogrodzenia działki 484/2 wynosi – 15 m. Z legalnej definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego wynika, że jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Przykładowo ustawodawca wskazał, że takim tymczasowym obiektem budowlanym są strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Cechami odróżniającymi tymczasowy obiekt budowlany jest – jak wynika z powyższego przepisu – albo czas użytkowania obiektu, albo trwałość jego związania z gruntem. Obiekt budowlany tymczasowy ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej), bądź nie jest trwale związany z gruntem. Przy czym zawsze musi odpowiadać cechom obiektu budowlanego, do których zalicza się zarówno budynki, jak i budowle oraz obiekty małej architektury (vide: definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej podały, że cechą przesądzającą o tym, iż przyczepa jest tymczasowym obiektem budowlanym jest fakt braku jej trwałego związania z gruntem. Tymczasem ani z treści protokołu kontroli, ani też ze zdjęć dołączonych do akt okoliczność ta nie wynika bezspornie. Zdjęcia zostały sporządzone w taki sposób, że nie wynika z nich w jaki sposób przyczepa została posadowiona na gruncie. W sprawie nie wynika też bezspornie, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 17/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 54, poz. 730) wynika zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m strefy ochronnej rzeki Rospuda. Organy przyjęły, że przyczepa na działce nr 485 jest zlokalizowana w strefie ochronnej oraz, że właściwie cała działka znajduje się w tej strefie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika lokalizacja działki, jej wymiary oraz sposób usytuowania przyczepy. Rację ma wojewódzki organ nadzoru budowlanego, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę do wydania decyzji. Przy czym aby ustalenia te mogły stanowić postawę wydania decyzji muszą z nich wynikać okoliczności prawnie istotne z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji jak i z dołączonej dokumentacji fotograficznej, okoliczności uzasadniające zastosowanie regulacji zawartej w art. 49 lit.b prawa budowlanego nie wynikają. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w taki sposób stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa. Dlatego też organy nadzoru budowlanego przeprowadzą ponowne postępowanie dowodowe w taki sposób aby w sprawie bezspornie wynikało, że przyczepa kempingowa podlegała zgłoszeniu budowlanemu – art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz, że legalizacja tej samowoli jest niedopuszczalna. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Istotnie błędnie formalnie nie załatwiono wniosku skarżącego dotyczącego zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie [...] – poprzez wydanie oddzielnego postanowienia, co naruszyło art. 101 § 3 w zw. z art. 125 § 1 kpa, ale w dacie orzekania przez sąd w niniejszej sprawie, zgłoszony przez skarżącego wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie [...], przestał być aktualny, albowiem postępowanie sądowe w tej sprawie było już zakończone – wyrok został wydany w dniu [...] września 2010 r. W tym samym dniu również zostało zakończone postępowanie sądowe w sprawie [...]. Problem zależności kontrolowanego teraz postępowania administracyjnego od postępowania sądowego w sprawie [...] przestał być aktualny w dacie wyrokowania przez sąd w niniejszej sprawie, a to czyni zbytecznym nakazywanie organowi formalnego załatwienia wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd z urzędu nie dostrzega też zależności wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego od wyniku postępowania administracyjnego zalecenie powtórzenia którego wynika z wyroku wydanego w sprawie [...], albowiem ono jawi się oczywiście bezprzedmiotowym z uwagi na przesunięcie przez inwestora spornego barakowozu z działki 484/2 na działkę o numerze 485. Naruszenia innych przepisów procesowych, na które zwrócił uwagę skarżący, również nie są tej miary, że uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Rację ma skarżący, iż zawarte w decyzji sformułowanie, iż obowiązek (orzeczony nakaz rozbiórki) będzie wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji, nie było prawidłowe. Decyzje administracyjne są bowiem wykonalne w momencie gdy stają się ostateczne, a decyzje nieostateczne tylko wtedy są wykonalne gdy nadano im rygor natychmiastowej wykonalności bądź gdy natychmiastowa wykonalność decyzji wynika z mocy ustawy. Ostateczność decyzji wiąże się z administracyjnym postępowaniem odwoławczym. Postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję ostateczną samo w sobie nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, natomiast jej wykonanie może być wstrzymane przez sąd na wniosek skarżącego. Niefortunne sformułowanie zawarte w orzeczonym nakazie rozbiórki odnoszące się do momentu wymagalności obowiązku, pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy. Także zbyteczna, zdaniem sądu, informacja w decyzji o konieczności powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku, nie ma w sprawie znaczenia istotnego dla wyniku postępowania merytorycznego. Jej zamieszczenie wiąże się, bowiem z etapem wykonania decyzji, bo ma na celu uniknięcie wszczynania bezprzedmiotowego postępowania egzekucyjnego w sytuacji wykonania obowiązku przez adresata decyzji. Takie same stanowisko co do charakteru powyższych naruszeń przepisów postępowania zajął skład orzekający w sprawie [...]. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.