II SA/Bk 683/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B., działając na podstawie art. 166 pkt 1 i 4, art. 167 ust. 1 pkt 6 i art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm., dalej w skrócie "u.s.c.") uznał starszego rewidenta celnego M.Sz. (powoływanego dalej jako "Skarżący") za winnego naruszenia obowiązków służbowych polegających na tym, iż pełniąc służbę w dniu z 2 na 3 września 2016 roku w Oddziale Celnym w B. na stanowisku rewidenta w przywozie osobowym podczas odprawy na pasie czerwonym pojazdu o nr [...] zastrzeżonego do kontroli[...], zarejestrował w systemie SOC-O pojazd o nr [...], którego nie było fizycznie na przejściu granicznym, co skutkowało brakiem skierowania pojazdu o nr [...] do kontroli szczegółowej (pkt 1) oraz za naruszenie obowiązków służbowych wymierzył Skarżącemu karę dyscyplinarną obniżenia stopnia służbowego (pkt 2). Wymierzając Skarżącemu karę dyscyplinarną obniżenia stopnia służbowego Naczelnik Urzędu Celnego wskazał, że uwzględniono zarówno okoliczności przemawiające na korzyść, jak i na niekorzyść Skarżącego, mając na uwadze aby wymierzona kara była współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia. Odwołanie od powyższego orzeczenia w dniu 10 lutego 2017 r. w części dotyczącej nałożonej kary złożył obrońca Skarżącego zarzucając rażącą niewspółmierność kary dyscyplinarnej orzeczonej wobec Skarżącego w postaci obniżenia stopnia służbowego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym potraktowaniu dyrektyw wymierzania kary i uznaniu, że samo popełnienie przewinienia dyscyplinarnego przemawia za wymierzeniem orzeczonej kary, podczas gdy okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, w tym nieumyślność jego popełnienia w połączeniu ze wzorowym przebiegiem służby Skarżącego i pozytywnymi opiniami przełożonych na jego temat skłaniać winny do wymierzenia kary dyscyplinarnej w niższym wymiarze. Powołując się na powyższe skarżący, wniósł o wymierzenie jednej z kar dyscyplinarnych ujętych w pkt. 1-3 art. 167 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., działając na podstawie art. 437 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1749; dalej: "k.p.k.") w związku z art. 275 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: "u.k.a.s."), utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] stycznia 2017r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Dyrektor w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w związku ze zmianą stanu prawnego w sprawie zastosowanie miał art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie: "p.w.u.k.a.s."), który przewiduje, że do postępowań dyscyplinarnych funkcjonariuszy celnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się przepisy działu VII rozdziału 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla obwinionego. W wyniku porównania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie organ nie stwierdził, aby przepisy dotychczasowe były względniejsze dla Skarżącego, dlatego uznał, że sprawa rozpatrywana będzie zgodnie z przepisami działu VII rozdziału 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził zaś, że organ dyscyplinarny pierwszej instancji prawidłowo ocenił całokształt okoliczności oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy i w sposób właściwy wyeksponował w jego uzasadnieniu okoliczności, które zdecydowały o wymierzeniu kary obniżenia stopnia służbowego. Podkreślił, że w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] stycznia 2017 r. podniesiono zarówno okoliczności przemawiające za wymierzeniem kary obniżenia stopnia służbowego, w tym wskazano fakty przemawiające na niekorzyść obwinionego. Przy wymierzeniu kary oceniono zarówno okoliczności popełnienia czynu, jego ujemne następstwa dla służby, jak również dotychczasową opinię służbową i niekaralność obwinionego, co skutkowało wymierzeniem takiej, a nie innej kary. Podkreślono, że akcentowane przez obronę pozytywne opinie przełożonych na temat Skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a z dołączonej do akt sprawy oceny okresowej wynika, że ustalony poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym przez Skarżącego oceniony został na 2,55 punktów z 5 możliwych. W dalszej kolejności Dyrektor zaakcentował, że wymiar orzeczonej kary złożyło się wiele czynników, przy czym popełnione przewinienie było obarczone znacznym ciężarem gatunkowy, a stopień zawinienia znaczny. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej sposób, w jaki Skarżący wykonywał powierzone mu obowiązki, a więc w sposób nierzetelny i nieprofesjonalny doprowadziły do sytuacji, w której pojazd wytypowany do kontroli szczegółowej tej kontroli nie został poddany, gdyż opuścił teren przejścia. Zachowanie Skarżącego wywołało skutek w postaci braku szczegółowej kontroli pojazdu, który winien takiej kontroli podlegać, a takie przewinienie zawsze należało i należeć będzie do ciężkich naruszeń obowiązków służbowych mających wpływ na obostrzenie kary. Końcowo organ zwrócił uwagę, że niewykonywanie tych zadań w sposób prawidłowy, rzetelny i zgodny z przyjętymi procedurami niesie za sobą negatywne następstwa dla Służby Celnej, wpływając negatywnie na jej wizerunek. Odnosząc się do wymierzonej kary organ wskazał na art. 167 u.s.c. wyjaśniając, że ustawodawca nie określił jakiemu przewinieniu odpowiada wskazana w tym przepisie – kara dyscyplinarna. Pozostawił to uznaniu właściwego organu i w związku z tym wybór rodzaju kary stanowił suwerenną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Dyrektora, Naczelnik Urzędu Celnego w B. dokonał oceny wagi naruszonych obowiązków służbowych i wyboru adekwatnej do niego kary, tj. kary obniżenia stopnia służbowego. Przy czym, jak podkreślono, ani kwestia winy obwinionego, kwalifikowanej wyłącznie przez obronę do kategorii winy nieumyślnej, ani fakt przyznania się do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego nie są argumentami przeciwko wymierzeniu kary obniżenia stopnia służbowego. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł pełnomocnik Skarżącego zarzucając mu naruszenie: - art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, skutkujące orzeczeniem wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej na podstawie przepisów Ustawy z dnia sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w sytuacji gdy do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusza celnego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie Ustawy Krajowej Administracji Skarbowej winno stosować się przepisy działu VII rozdziału 2 Ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, i to na ich podstawie winna zostać wymierzona kara dyscyplinarna; - art. 255 ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1 u.k.a.s. poprzez bezpodstawne niezastosowanie wskazanych przepisów, skutkujące orzeczeniem wobec Skarżącego rażąco niewspółmiernej kary obniżenia stopnia służbowego w sytuacji gdy, z uwagi na nieumyślność popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przyznanie się do winy i wyrażenie skruchy, wzorowy przebieg służby Skarżącego i pozytywne opinie przełożonych na temat jego pracy, winny skutkować uchyleniem orzeczenia i ponownym rozpoznaniem przesłanek wymiaru kary. Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji utrzymując w mocy orzeczoną Skarżącemu karę dyscyplinarną orzekł na podstawie przepisów zdezaktualizowanych w dniu orzekania, co stanowiło rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 180 ust. 1 ustawy p.w.u.k.a.s., który wprost stanowi, że do niezakończonego postępowania dyscyplinarnego stosuje się przepisy Działu VII, Rozdział 2 (Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy) ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a więc art. 254 i następne. W ocenie pełnomocnika skarżącego za uchyleniem skarżonego orzeczenia powinno przemawiać również to, że organ nie uwzględnił przy wymiarze kary, nieumyślności Skarżącego przy popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Tymczasem waga popełnionego przewinienia, stopień i forma winy obwinionego, postawa po popełnieniu przewinienia, przekonują, że obniżenie stopnia służbowego jest nazbyt surowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona orzeczenie wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego, a jego wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia wymierzającego Skarżącemu karę dyscyplinarną obniżenia stopnia służbowego, stanowiły przepisy działu VII rozdziału 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ odwoławczy uzasadniając wydane rozstrzygnięcie prawidłowo odwołał się do art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym do postępowań dyscyplinarnych funkcjonariuszy celnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się przepisy działu VII rozdziału 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla obwinionego. Dokonując porównania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie, organ trafnie uznał, że w związku z tym, iż przepisy dotychczasowe nie są względniejsze dla Skarżącego, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinny mieć przepisy działu VII rozdziału 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ błędnie powołuje się na przepisy art. 166 pkt 1 i 4 oraz art. 167 u.s.c. tym niemniej w związku z tym, iż rozdziały dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy są identyczne w ustawie o służbie celnej jak i aktualnie obowiązującej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, przyjąć należy, że uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie osią sporu jest wymierzona Skarżącemu kara dyscyplinarna obniżenia stopnia służbowego, która zdaniem autora skargi, jest niewspółmierna biorąc pod uwagę nieumyślność popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przyznanie się Skarżącego do winy i wyrażenie skruchy, wzorowy przebieg służby oraz pozytywne opinie przełożonych na temat jego pracy. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że w sprawach, których przedmiotem jest postępowanie dyscyplinarne, zadaniem sądu jest sprawdzenie zgodności tegoż postępowania z obowiązującymi przepisami prawa, tj. zbadanie, czy postępowanie toczyło się zgodnie z przepisami Działu VII ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych określonych w art. 255 ust. 1 tej ustawy i jest adekwatna do stopnia zawinienia. Sama ocena wagi naruszenia obowiązków służbowych i dobór adekwatnej do nich kary należy do organów dyscyplinarnych, bowiem sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. Kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracyjny takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Innym słowy, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. wyrok NSA z 12 października 2011 r. I OSK 474/11, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt. II SA/Bk 357/09, oba dostępne w Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - CBOSA). Mając zatem za podstawę powyższe kryteria należy wskazać, iż organ wymierzając Skarżącemu karę dyscyplinarną w postaci obniżenia stopnia służbowego nie wyszedł, w ocenie Sądu, poza wyżej nakreślone ramy uznania administracyjnego. Jak wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie - stosunku służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok z 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadków stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (vide wyroki TK z 19 października 2004 r., K 1/04, OTK - A 2004/9/93, z 13 lutego 2007 r., K 46/05, ORK - A 2007/2/10). Status funkcjonariusza publicznego, który de facto wykonuje zadania państwa, wymaga nienagannej postawy i godnego zachowania się w służbie i poza nią. Z tej potrzeby zapewnienia autorytetu państwa pragmatyki służbowe, normujące status prawny funkcjonariuszy służby publicznej, wprowadzają z jednej strony pewne przywileje a z drugiej bardziej rygorystyczną regulację w zakresie obowiązków i sankcji za ich naruszenie w porównaniu z normami powszechnie obowiązującego prawa pracy. Odnosi się w to również do funkcjonariuszy Służby Celnej (wyrok NSA w wyroku z 18 lutego 2011 r. I OSK 1407/10, CBOSA). Podzielając w pełni wyżej zasygnalizowaną linię orzecznictwa, Sąd doszedł do wniosku, że jeżeli funkcjonariuszowi celnemu, przedstawiono zarzut popełnienia przewinienia przeciwko działalności instytucji publicznej (np. przeciwko Służbie Celnej), której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii i, w konsekwencji, mogą uzasadniać wybór jednego z bardziej dolegliwych środków z katalogu kar dyscyplinarnych, jakim jest obniżenie stopnia służbowego. Dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby o nieposzlakowanej opinii. W ocenie Sądu granice uznania administracyjnego odnośnie wymierzonej Skarżącemu kary, wbrew zarzutom skargi, nie zostały w sprawie niniejszej przekroczone. Organ II instancji zaakceptował wybór rodzaju kary dokonany przez organ I instancji, który tenże wybór przekonywująco i szeroko uzasadnił, a skład orzekający nie znajduje podstaw do zakwestionowania tej oceny. W tym miejscu należy pokreślić, że gradacja kar dyscyplinarnych jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jednakże ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każda z nich. Ocena wagi naruszenia obowiązku służbowego i wybór rodzaju kary należy do organów dyscyplinarnych i pozostaje w sferze ich uznania. Zgodnie jednak z art. 255 ust. 4 ustawy o KAS, wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia obowiązków ciążących na funkcjonariuszu, pobudki jego działania, zachowanie funkcjonariusza przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne uwzględnia tę regulację prawną, dlatego Sąd nie podzielił zarzutu skargi w zakresie niewspółmierności wymierzonej kary. Wbrew odczuciu Skarżącego postępowanie dyscyplinarne w tym zakresie przeprowadzone zostało wnikliwie i dogłębnie, a na wymiar orzeczonej kary – jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia – miało wpływ wiele czynników, m.in. znaczny ciężar gatunkowy popełnionego przewinienia oraz znaczny stopień zawinienia. Jak trafnie podkreślił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza celnego jest taki sposób wykonywania powierzonych zadań, aby spełniały one warunek rzetelności, solidności i sumienności. Tymczasem sposób, w jaki Skarżący wykonywał powierzone mu obowiązki, a więc w sposób nierzetelny i nieprofesjonalny doprowadziły do sytuacji, w której pojazd wytypowany do kontroli szczegółowej tej kontroli nie został poddany, gdyż opuścił teren przejścia. Przewinienie polegające na nieskierowaniu pojazdu do kontroli szczegółowej na przejściu granicznym należy, jak uwypuklono w zaskarżonej decyzji, do ciężkich naruszeń obowiązków służbowych mających wpływ na obostrzenie kary. Tym bardziej, że Skarżący naruszył obowiązki służbowe realizując zadania publiczne. Niewykonywanie zaś tych zadań w sposób prawidłowy, rzetelny i zgodny z przyjętymi procedurami niesie za sobą negatywne następstwa dla Służby Celnej, wpływając negatywnie na jej wizerunek. Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uwzględniono zarówno okoliczności wpływające na zaostrzenie kary, jak i na jej złagodzenie. Podnoszona zaś w skardze kwestia nieumyślności przewinienia Skarżącego jak też fakt przyznania się do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego nie są argumentami przeciwko wymierzeniu kary obniżenia stopnia służbowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy nawiązując do wskazań zawartych w powołanym wyżej przepisie art. 255 ust. 4 ustawy o KAS uzasadniły wybór rodzaju orzeczonej kary dyscyplinarnej, w konsekwencji przyjąć należy, że ocena wagi naruszenia obowiązków służbowych i rodzaj kary dyscyplinarnej są prawidłowe i pozbawione cech dowolności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.