II SA/Bk 688/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. U. i J. U. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektów budowlanych i umorzenia postępowania w sprawie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących K. U. i J. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie której odmówiono uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem zamkniętym na gnojowicę wydanego K. i J. U. zam. D. T. [...] oraz uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na skutek wniosku małżonków J. i K. U. Wójt Gminy Sz. w dniu 22 kwietnia 2003r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku obory. Decyzję powyższą otrzymali inwestorzy, W. D., W. Z. i Gmina Sz. Po uprawomocnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się w dniu 3 listopada 2003r. wydaniem przez Starostę W. decyzji nr [...] w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę otrzymali inwestorzy, Wójt Gminy Sz. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. W dniu 28 września 2005r. W. Z. zwrócił się do Starosty W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego K. i J. U. pozwolenia na budowę. Wniosek uzasadnił tym, że pozwolenie na budowę obory w bezpośredniej bliskości jego domu mieszkalnego zostało wydane bez jego zgody. Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2005r. odmówił na podstawie art.149 pkt 3 kpa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ze względu na przekroczenie terminu określonego przepisami prawa do wniesienia podania. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2005r. nr [...]. W. Z. na ostateczną decyzję Wojewody P. wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] marca 2006r. w sprawie sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. Rozpoznając sprawę ponownie S. W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku obory wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej we wsi D. T. gm. Sz. stanowiącej własność J. i K. U., zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2003r.nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że brak było podstaw do uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę obory, gdyż inwestorzy złożyli wszelkie dokumenty określone w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wcześniej zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskali decyzję Wójta Gminy Sz. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz, że inwestycja odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. Z. w którym domagał się uchylenia decyzji z uwagi na niewykonanie przez Starostę zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję oraz ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ II instancji analizując ponownie cały materiał dowodowy, łącznie z materiałem złożonym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003r., nie mogą pozostać w obrocie prawnym, ponieważ inwestor nie spełnił wszelkich warunków określonych przepisami prawa. A mianowicie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r., obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przy drogach gminnych w terenie zabudowanym co najmniej 6m. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych możliwe jest usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości. Organ II instancji wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest wniosku inwestora dotyczącego możliwości zbliżenia się z obiektem do krawędzi jezdni, jak również brak jest pisemnej zgody zarządcy drogi na to odstępstwo. W rzeczywistości obiekt został zrealizowany w odległości 3m od krawędzi jezdni, a zatem w ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] listopada 2003r. zostały uchylone. Jednocześnie z uwagi na to, że obiekt został wybudowany i jest użytkowany organ umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tę decyzję wywiedli małżonkowie K. i J. U. i zarzucili: - obrazę art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane przez przyjęcie, że inwestor nie spełnił wszystkich warunków, w sytuacji kiedy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu Wójt Gminy Sz. nałożył na inwestora obowiązek (stanowiący jednocześnie wyrażenie zgody) zachowania odległości co najmniej 3 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej, co miało wpływ na wynik sprawy, - obrazę art. 16§1 kpa poprzez przyjęcie wbrew istniejącej decyzji ostatecznej, iż brak było zgody zarządcy drogi gminnej na zrealizowanie budowy obiektu w odległości mniejszej niż 6m od krawędzi jezdni drogi gminnej, pomimo że przedmiotem postępowania nie było postępowanie związane z decyzją Wójta Gminy Sz. z dnia [...] kwietnia 2003r., którą organ drugiej instancji był związany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - obrazę art. 105§1 kpa i art. 151§1 kpa poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy organ drugiej instancji uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. o pozwoleniu na rozbudowę bez wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a nadto brak było przesłanki bezprzedmiotowości określonej w art. 105§1 kpa. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mniejszej odległości niż to wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, nie może być utożsamiane ze zgodą zarządcy drogi na zbliżenie obiektu do krawędzi jezdni, która to zgoda jest wydawana na wniosek zainteresowanego w formie postanowienia. Nadto organ podał, że bezzasadny jest zarzut przekroczenia granic postępowania odwoławczego poprzez dokonanie oceny decyzji Wójta Gminy Sz. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż celem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 105§1 i 151§1 organ uznał, że nie znajdują one oparcie w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału stron dotyczy każdego stadium postępowania, a więc również postępowania odwoławczego. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym nie została zachowana. W aktach postępowania brak jest jakichkolwiek adnotacji o zawiadomieniu stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. A przecież organ odwoławczy dokonał, (co sam stwierdza w uzasadnieniu decyzji) ponownej analizy całego materiału dowodowego, łącznie z materiałem złożonym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Po dokonaniu tej oceny organ odwoławczy podjął decyzję diametralnie odmienną niż organ I instancji. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w takiej sytuacji procesowej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby skarżącym zapewniono czynny udział w sprawie mogliby przedłożyć organowi te wyjaśnienia i dokumenty, które przedłożyli w skardze do sądu administracyjnego. Dokonując ponownej oceny całego materiału dowodowego organ odwoławczy podważył ustalenia zawarte w decyzji Wójta Gminy Sz. z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W pkt 2 lit. "a" decyzji stwierdzono, że "przy budowie wymienionych obiektów należy zapewnić zachowanie odległości, co najmniej 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej". Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zakwestionował legalność tego ustalenia, będącego przecież rozstrzygnięciem ostatecznym, czym naruszył przepis art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych decyzji administracyjnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W-wa 2006, s. 101). Podważenie mocy obowiązującej rozstrzygnięcia dokonanego ostateczną decyzja może zatem nastąpić jedynie poprzez wydanie nowej decyzji. A zatem organ odwoławczy nie jest kompetentny do kwestionowania ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nadmienić należy, iż nie służy pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa sytuacja, kiedy to ten sam organ administracji rządowej wyraża pogląd, iż "wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a zatem nie ma podstaw do jej wzruszenia" (pismo organu odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2004 r. adresowane do zainteresowanego W. Z.), następnie zaś na podstawie tego samego materiału wydaje decyzję o uchyleniu decyzji z dnia listopada 2003 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku obory. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.- p t t X 4 \/ o ł o c C e 9