II SA/Bk 689/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 9 sierpnia 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2006r. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 złotych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. nakazał W. i T. M. przywrócenie poprzedniego, rolniczego sposobu zagospodarowania terenu obejmującego część działki nr [...] i zaprzestania wykorzystywania tego terenu jako parking. Organ odwoławczy podkreślił, iż ze względu na to, iż nałożony powyższą decyzją obowiązek ma charakter niepieniężny, Burmistrz Miasta Z. jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Z mocy bowiem art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229. poz. 1954 ze zm.) organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W zaistniałej sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, co z kolei wprost wynika z art. 26 § 4 cytowanej ustawy. Przy czym warunkiem koniecznym do wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Organ wskazał, iż w konkretnej sprawie Burmistrz Miasta Z. sporządził w dniu [...] lipca 2005r. pisemne upomnienie, w którym wezwał W. i T. M. do przywrócenia poprzedniego rolniczego sposobu zagospodarowania terenu obejmującego część działki nr [...] i zaprzestania wykorzystywania tego terenu jako parking w terminie 14 dni od dnia doręczenia, uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone w dniu [...] lipca 2005r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnili obowiązku nałożonego na nich prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2004r. W tych okolicznościach zastosowanie przez Burmistrza Miasta Z. grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym i doręczenie skarżącym w dniu [...] czerwca 2006r. postanowienia z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] oraz odpisu tytułu wykonawczego nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż tytuł wykonawczy został sporządzony w sposób prawidłowy i jest zgodny z wymogami określonym w art. 27 ustawy. Analizując natomiast samo postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wskazano, iż spełnia ono wymogi formalne, wynikające z art. 119 - 122 ww. ustawy. Przede wszystkim grzywna w celu przymuszenia nałożona została przez właściwy organ egzekucyjny, egzekucja zaś dotyczy spełnienia obowiązku wykonania czynności przez zobowiązanych, będących osobami fizycznymi. Wydane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie zawiera również stosowne pouczenie, z którego wynika, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Nałożona zaś kwota grzywny w celu przymuszenia nie przekracza ustawowo określonej górnej wysokości grzywny. Odnosząc się natomiast do okoliczności przedstawionych przez skarżących w treści zażalenia wskazano, iż nie mogą one stanowić podstawy do zmiany czy też uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta Z. nie naruszył art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto za niezasadne uznano twierdzenie skarżących, iż wykonanie obowiązku nałożonego przez Burmistrza Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 2004r. jest sprzeczne z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121. poz. 1266 ze zm.) osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Przepis ten mający w istocie charakter zasady ustawowej, z założenia obejmuje różne stany faktyczne i prawne. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje rekultywację gruntów w sposób przedmiotowy, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i nie regulując ich wzajemnych relacji. Stąd zdaniem organu ustawa nie określa, kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma, zatem przeszkód, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio, bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa nie może się uwolnić - niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności.(...). Wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęta w ww. ustawie przedmiotowa metoda regulacji rekultywacji gruntów rzutuje również na zakres decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Decyzja ta wydawana na wniosek osoby określonej w art. 20 ust. 1 w/w ustawy ma również charakter przedmiotowy. Oznacza to, że jej sentencja sprowadza się do uznania (bądź odmowy uznania) rekultywacji określonych gruntów za zakończoną, a uzasadnienie przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Nie godząc się z tym stanowiskiem W. i T. M. wywiedli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nietrafnie określiło podstawę wykonania obowiązków polegających na przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego. Nadto czynności sprawdzające dokonane przez organ egzekucyjny - Burmistrza Miasta Z., który sporządził postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – dokonane zostały w sposób nieprawidłowy i na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego wydano postanowienie. Przede wszystkim dowody w postaci dokumentacji fotograficznej i protokołu oględzin nie wskazują, iż na przedmiotowej działce wykonano roboty budowlane wymagające stosownego pozwolenia zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżących dopiero przeprowadzenie dowodu w tym zakresie upoważniałoby organ egzekucyjny do podjęcia jakichkolwiek czynności przymuszających. Stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest jako parking jest okolicznością niewystarczającą do jakichkolwiek czynności w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dopuszczalne jest również stwierdzenie, że działka użytkowana jest jako parking. Powyższego faktu nie potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna. Fotografie przedstawione w sprawie nie obrazują przyczyny, dla której samochód ciężarowy stoi na ich działce. Skarżący wskazali, iż maszyny do uprawy ziemi zmuszeni są przywozić z miejscowości oddalonej od miasta Z., zaś rozładunek powoduje konieczność wjazdu samochodem ciężarowym na działkę. Ponadto samochodem ciężarowym przywożony był obornik jak również nawozy potrzebne do uprawy warzyw i łąki. Dodatkowo podnieśli, iż nie byli informowani o datach oględzin, które miały potwierdzić rzekome wykorzystywanie działki jako parking. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, niestety ewidentnie obowiązku tego nie spełnił. W dokumentacji brak jest między innymi informacji, że na działce utrzymywany jest porządek, a trawa, ziemniaki i warzywa pielęgnowane i utrzymane są zgodnie z zasadami uprawy roślin. Ziemia użytkowana jest rolniczo. Na działce, o której mowa uprawiana jest łąka, która jest koszona, nawożona i zbierany jest z niej plon w postaci siana. Skarżący nadmienili, iż starali się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, ale bez uzyskania pozytywnej decyzji żadnych działań nie podejmowali i nie zaprzestali użytkować ziemi rolniczo. W związku z brakiem pozytywnej decyzji podjęli kroki w celu znalezienia odpowiedniego miejsca na parkowanie. Miejsce do parkowania samochodu udostępnił im T. N. w zamian za pomoc w pracach polowych, szczególnie w bezpłatnym użyczeniu samochodu podczas zbierania plonów oraz w przypadku zbioru buraków bezpłatne dowiezienie do punktu skupu. W. i T. M. stwierdzili również, że decyzją z dnia [...] maja 2006r. Starosta Z. zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nałożył na nich opłatę w wysokości 1540,23 zł. Postanowieniem zaś z dnia [...] czerwca 2006r. Burmistrz Miasta Z. nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł. W ocenie skarżących Burmistrz Miasta Z. wydał decyzję, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej przez inny organ administracji i zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 156 § 1 ust. 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zakwestionowanym rozstrzygnięciu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i posiada wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego aktu prawnego a jedynie, uwzględniając skargę, może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jego podejmowania. Przeciwnie zdaniem Sądu dokonana przez organ odwoławczy analiza przedmiotowej sprawy pod kątem prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego od strony formalnoprawnej oraz ocena rozstrzygnięcia Burmistrza Za pod względem merytorycznym nie budzi wątpliwości i jako taka odpowiada prawu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nałożona na skarżących grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzenie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] nakazującej W. i T. M. przywrócenie poprzedniego, rolniczego sposobu zagospodarowania terenu obejmującego część działki nr [...] i zaprzestania wykorzystywania tego terenu jako parking. Przedmiotowa decyzja w dniu [...] czerwca 2004r. stała się ostateczna, a wypływające z niej obowiązki wiążące dla skarżących. Opisane rozstrzygnięcie nie podlega natomiast kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, stąd zarzuty podnoszone pod jej adresem uznać należy za bezprzedmiotowe. . Stosownie natomiast do treści art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229. poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej powołanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż przepis § 1 art. 15 ustawy pełni podobną rolę do art. 11 kpa i ma na celu wyjaśnienie przyczyn podjętych działań, które w efekcie mają skłonić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku (tak: D. Jankowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2006, str. 174-175). Jednocześnie w czasie terminu wyznaczonego do spełnienia zobowiązania, wierzyciel powinien przeprowadzić kontrolę wykonania i w razie nieprzystąpienia do dobrowolnego wykonania powinien podjąć odpowiednie działania w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 5.10.1999r., sygn. akt IV S.A. 1502/97, Lex Temida, Sopt 2004). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż Burmistrz Miasta Z. sporządził w dniu [...] lipca 2005r. pisemne upomnienie, w którym wezwał W. i T. M. do przywrócenia poprzedniego rolniczego sposobu zagospodarowania terenu obejmującego część działki nr [...] i zaprzestania wykorzystywania tego terenu jako parking w terminie 14 dni od dnia doręczenia, uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone w dniu 7 lipca 2005r., jednakże jak wynika z ustaleń organu obu instancji znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, skarżący pomimo świadomości nałożonych nań obowiązków do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnili ich. W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu - Burmistrz Miasta Z. zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając skarżącym w dniu [...] czerwca 2006r. postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego. Jednocześnie nie budzi również wątpliwości stanowisko organ odwoławczego, iż tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej został sporządzony w sposób prawidłowy i jest zgodny z wymogami określonym w art. 27 ustawy. Dokonując natomiast oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż spełnione zostały wymogi formalne, wynikające z art. 119 - 122 ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, iż nałożony na skarżących obowiązek ma charakter niepieniężny, stąd w konkretnej sprawie stosownie do brzmienia art. 20 § 1 pkt 2 ustawy - Burmistrz Miasta Z. jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. W takim przypadku przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Także kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawy, nie przekracza bowiem ustawowo określonej górnej wysokości grzywny i jak wynika z akt sprawy jest następstwem ciągłego naruszania obowiązków nałożonych na skarżących oraz zupełnego braku woli wykonania go ze strony zobowiązanych. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż Burmistrz Miasta Z. wydał rozstrzygnięcia, które dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i w związku, z czym zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 156 § 1 ust. 3 kpa uznać należy go za całkowicie niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżących w stosunku do decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2006r. i postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2006r. nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 ust. 3 kpa. Ponad wszelką wątpliwość są to różne rozstrzygnięcia: decyzja i postanowienie, które zostały wydane przez różne organy i w oparciu o różne podstawy prawne i w odmiennym trybie. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana jako parking, lecz jest użytkowana rolniczo. Powyższemu przeczy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy obu instancji. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia przedstawiające zaparkowany samochód ciężarowy na omawianej nieruchomości, a także wedle zdjęć z dnia [...] kwietnia 2006r. i [...] maja 2006r. - samochody ciężarowe nie potwierdzają rolniczego użytkowania działki skarżących. Poza tym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż zdjęcia załączone przez skarżących do skargi przedstawiają jedynie część działki i porównując je do innych fotografii znajdujących się w aktach sprawy można zauważyć, iż warzywa uprawiane są jedynie na niewielkim wycinku omawianej nieruchomości. Pozostała części działki pokryta jest trawą, co nie stanowi żadnej przeszkody dla wykorzystywania terenu jako parking dla samochodów. Pozostałe okoliczności podnoszone w treści skargi, w tym, co do postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta Z. są niezasadne. Uznać bowiem należy, iż organy obu instancji dokonały wnikliwego rozpatrzenia i oceny całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy, podjęte zaś na tej podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).-