II SA/Bk 689/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- II SA/Bk 689/10 UZASADNIENIE Przed Prezydentem Miasta Ł. toczyło się postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia dotyczące ostatecznej decyzji tego organu z [...] listopada 2009 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją udzielono G. N. Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego "G. N." wraz z wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Inwestycję przewidziano na działkach nr [...] położonych w rejonie ulicy W. P. w Ł. Postępowanie wszczęto na wniosek K. T. z 28 grudnia 2008 r. Powołując art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wskazał, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu i nie poinformowano o wydanym pozwoleniu na budowę. Argumentował, że jako współużytkownik wieczysty działek nr [...] i nr [...] posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym pozwoleniem. Działki objęte inwestycją o nr [...] są obciążone służebnością gruntową (swobodnego przechodu i przejazdu) przysługującą każdorazowym właścicielom i użytkownikom wieczystym działek nr [...]. Zatem realizacja pozwolenia na budowę spowoduje ograniczenie w korzystaniu ze służebności. Ponadto, jak wskazał, nie zakończyło się postępowanie podziałowe działek nr [...] (na działki [...]) i nr [...] (na działki [...]), a pozwolenie na budowę wydano "z uchybieniami". Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie zakończone ostatecznym pozwoleniem na budowę z [...] listopada 2009 r., a następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. [...] odmówił uchylenia tego pozwolenia. Organ ustalił następujące okoliczności. W rejestrze gruntów K. T. jest wymieniony jako współużytkownik wieczysty nieruchomości nr [...], a Spółka G. "N." jako użytkownik wieczysty sąsiednich działek nr [...]. W tym samym rejestrze znajduje się zapis, że działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki [...]) oraz nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki [...]) są obciążone służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek [...]. Z kolei z aktu notarialnego z 10 sierpnia 2001 r. wynika, że służebność ta ustanowiona została na rzecz syndyka masy upadłości spółki Ł. B. "N." dla działek [...]. Natomiast przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor oświadczył, że służebność na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] została zniesiona. Również organ przeprowadził obszerny wywód na temat zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomża obejmującej rejon ulic Wojska Polskiego, Poznańskiej i projektowanego przedłużenia ulicy Meblowej (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 146, poz. 1604 z późn. zm.). Wskazał na sporządzony raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz na brak zgłoszonych zastrzeżeń do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia. Następnie powołując art. 28 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego wywodził, że ustanowiona służebność gruntowa obejmująca prawo przejazdu i przechodu, jako ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, nie stanowi podstawy do uznania wnioskującego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Natomiast analiza warunków zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomża i w ustawie Prawo budowlane oraz zachowanie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że zostały spełnione wszystkie normy prawne i nie istnieją żadne okoliczności powodujące ograniczenie warunków prawidłowości zagospodarowania i funkcjonowania nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu realizacja spornego przedsięwzięcia mieści się w granicach nieruchomości inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. T. Wskazał, że mimo zgłaszanych przez niego w trakcie wznowionego postępowania zastrzeżeń co do aktualności oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – organ nie dokonał sprawdzenia tej okoliczności. Zwrócił uwagę na niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią aktu notarialnego, w którym ustanowiono na działkach nr [...] służebności na rzecz działek [...] a faktem podziału działki nr [...] i oświadczeniem inwestora, że w związku z tym podziałem zniesiono na niej służebność. Wskazał również na nieprawdziwość zawartych w uzasadnieniu decyzji twierdzeń dotyczących działek władnących i służebnych, w tym ich sprzeczność z treścią aktu notarialnego z 10 sierpnia 2001 r. Jego zdaniem w sytuacji objęcia zamierzeniem budowlanym całej nieruchomości obciążonej służebnością przechodu i przejazdu – można mówić o wpływie zamierzenia na interes prawny uprawnionego ze służebności, a zatem o położeniu nieruchomości władnącej w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem strony w obecnym stanie prawnym inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę na działkach nr [...] bez zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że uzupełniając zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż nieruchomości nr [...] i nr [...] nadal obciążone są służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nr [...], a nieruchomości nr [...] - na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nr [...] (wypis z księgi wieczystej). Natomiast na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że realizacja zamierzonej inwestycji nie utrudni korzystania ze służebności. Odnośnie informacji pełnomocnika odwołującego się o toczącym się przed Sądem Rejonowym w Ł. postępowaniu w sprawie służebności wskazano, że w świetle powyższych dodatkowych informacji jego wynik nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wywodził także, że inwestycja jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 czerwca 2009 r., w którym teren oznaczonym symbolem 12PU (obejmujący działki strony nr [...]) został przeznaczony pod zabudowę produkcyjno – techniczną i usługową wraz z obiektami towarzyszącymi i komunikacją drogami wewnętrznymi - istniejącym zjazdem od ul. P. Teren oznaczony symbolem 13 UCH (działki inwestora) przeznaczono pod centrum usługowo – handlowe, z zakazem obsługi komunikacyjnej od strony drogi 14KD-D (ul. S.) oraz poprzez drogę 5KD-D. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że planowana inwestycja nie ograniczy skarżącemu dostępu do korzystania z ustanowionej służebności gruntowej. Również inwestycja i jej oddziaływanie mieszczą się w granicach wskazanych w pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego K. T. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 33 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przez inwestora wymogi formalne wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, art. 28 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów materialnych i procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania i zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który twierdził, że pozbawiono go przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę, zakończonej decyzją z 20 listopada 2009 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W takim przypadku wniosek o wznowienie należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Nie było przedmiotem sporu, że skarżący dochował powyższego terminu. Dowiedział się o decyzji w dniu 17 grudnia 2009 r. (organ tego stwierdzenia nie kwestionował), a wniosek o wznowienie złożył w dniu 28 grudnia 2009 r. Prawidłowo zatem wszczęto postępowanie nadzwyczajne postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. otwierając tym samym drogę do zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 Kpa odmowa wznowienia może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Poprawne działanie organu na etapie wstępnym nie przełożyło się jednak na cały tok postępowania, w którym dopuszczono się naruszenia procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, a także przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zbadanie wystąpienia przesłanki materialnoprawnej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wymaga oceny, czy w ostatecznie zakończonym postępowaniu prawidłowo wyłączono z kręgu stron podmiot żądający wznowienia jako nieposiadający interesu prawnego. Krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymienia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym – według art. 3 pkt 20 tej ustawy - jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Zatem we wznowionym postępowaniu w sprawie niniejszej organ był zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy skarżący rzeczywiście nie był traktowany jak strona postępowania, a w następnej kolejności – czy prawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz czy skarżący dysponuje nieruchomością położoną w tym obszarze, a zatem czy posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym pozwoleniem z [...] listopada 2009 r. Zdaniem składu orzekającego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku nie przeprowadzono, co wyklucza możliwość oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w aktach administracyjnych brak dokumentów z zakończonego postępowania o pozwolenie na budowę, a więc brak materiału dowodowego stanowiącego podstawę tego ostatecznego orzeczenia. Za niewystarczające uznać należy dołączenie tylko fragmentów i kserokopii pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2009 r. (w aktach pierwszoinstancyjnych znajduje się kserokopia pierwszej strony pozwolenia, a w aktach organu odwoławczego – kserokopia całej decyzji wraz z nieopieczętowaną kserokopią mapy). Przedmiotowe pozwolenie powinno było zostać wydane w oparciu o szczegółową dokumentację, którą inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku (art. 33 i 34 prawa budowlanego), w tym projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki. Dokumentacja ta powinna być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Ponadto, jak wynika z akt, przed wydaniem pozwolenia na budowę sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na którego ustalenia powołują się organy orzekające w niniejszej sprawie. Jednak brak tego dokumentu w aktach również uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast brakuje jego załączników. Dołączono do tekstu planu jedynie dwie nieopisane, nieopieczętowane i nieoznaczone w inny urzędowy sposób kserokopie, w tym jedną najprawdopodobniej fragmentu rysunku planu. Co prawda inwestor dołączył do akt trzy mapy: poglądową, terenu aktualnie wykorzystywanego do komunikacji i terenu ogrodzonego, jednak wobec powyżej opisanych braków dokumentacji projektowej, środowiskowej i planistycznej, nie mogły być one wystarczającą podstawą do formułowania jakichkolwiek jednoznacznych ocen co do legalności – z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego przedwczesne było także przesądzenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zakończonym postępowaniu w sytuacji, gdy wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku faktycznie nie prowadzono. Główny ciężar rozważań skierowano na wykazanie, że zrealizowanie inwestycji nie przeszkodzi skarżącemu w dotychczasowym korzystaniu ze służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działki nr [...]. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Jak można wnioskować z kserokopii pozwolenia na budowę – obszar oddziaływania inwestycji ograniczono do terenu, na którym będzie ona realizowana. Tymczasem ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wielkopowierzchniowe obiekty budowlane, a takiego dotyczyło sporne pozwolenie, to kategoria obiektów, których oddziaływanie, ze względu na ich charakter, może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące. Wyjaśnienie tych okoliczności powinno być przedmiotem postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa dotyczącego spornego pozwolenia na budowę niezależnie od oceny, czy realizacja inwestycji wpłynie na sposób korzystania ze służebności obciążających nieruchomość inwestora, czy też nie. Tymczasem rozważań w tym przedmiocie brak. Wskazano jedynie, że pozwolenie na budowę jest zgodne z normami technicznymi, planistycznymi i środowiskowymi. Zauważyć jednak należy, że zachowanie wymaganych prawem odległości czy innych wymagań prawnych dla inwestycji nie wyklucza, że oddziałuje ona również na nieruchomości sąsiednie. A zatem, że podmioty posiadające do nich tytuł prawny powinny być stronami tego postępowania (vide wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12). Jeszcze raz podkreślić zatem trzeba, że w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej - niezależnie od oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania ze służebności obciążających nieruchomość inwestora - powinna być zamieszczona wyczerpująca analiza obszaru oddziaływania inwestycji, poparta stosowną dokumentacją z postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto zwrócić należy uwagę na następujące rozbieżności. We wniosku o wznowienie postępowania wskazał skarżący, że jest współużytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...]. Z rejestru gruntów aktualnego na dzień 29 grudnia 2009 r. wynika, że działki nr [...] w użytkowaniu wieczystym Spółki G. N. są obciążone służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego m.in. działek [...]. Powyższe dane wynikają również z odpisu z księgi wieczystej aktualnego na dzień 18 marca 2010 r. Natomiast z rejestru gruntów aktualnego na dzień 06 stycznia 2010 r. wynika, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działek nr [...] oraz [...] przy czym żadna z nich nie została oznaczona w tym rejestrze jako nieruchomość władnąca. Wskazywane przez niego działki nr [...] wykazywane są jako pozostające, na dzień 29 grudnia 2009 r., w użytkowaniu wieczystym W. S. A. i z zapisu rejestru wynika, że stanowią nieruchomości władnące w stosunku do dawnych działek [...] (po podziale nr [...]). Z kolei w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że służebność m.in. dla działek [...] zniesiono (według oświadczenia inwestora złożonego w sprawie o pozwolenie na budowę). Z akt postępowania wynika również, że niektóre z wymienionych wyżej działek, w tym obciążone służebnością gruntową, uległy podziałowi i że niektóre są wynikiem tego podziału, przy czym brak jest precyzyjnego wskazania w jaki sposób to nastąpiło i na rzecz jakich podmiotów przyznano wydzielone działki, na których służebność została utrzymana, a na których zniesiona oraz które działki powstałe po podziale pozostały nieruchomościami władnącymi. Przykładowo rejestr aktualny na dzień 06 stycznia 2010 r. wskazuje, że skarżący nie posiada nieruchomości władnących. Powyższe rozbieżności dotyczące tytułu prawnego skarżącego (odpowiadającego wymogom art. 28 ust. 2 prawa budowlanego) do konkretnych działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji, wymagają wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia. Tymczasem organ skupił się na ocenie wpływu inwestycji na służebność, mimo że interes prawny skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę mógł wynikać z prawa silniejszego – prawa współużytkowania wieczystego, którego zakres i przedmiot nie wynika w sposób jednoznaczny z akt postępowania (vide zwłaszcza rozbieżności wniosku o wznowienie i zapisów rejestru). Przedstawione braki postępowania wyjaśniającego powodowały konieczność wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć obydwu instancji z obrotu prawnego jako naruszających art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 Kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego – nie orzekano w tym przedmiocie.