II SA/Bk 69/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uciążliwości zapachowej w mieszkaniu - oddala skargę.- II SA/Bk 69/06 UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2005r. na podstawie przepisu art. 105 § 1 KPA umorzył postępowanie w sprawie interwencji związanej z uciążliwością zapachową w mieszkaniu nr [...] przy ul. F. [...] w B., zgłoszoną przez Z. S. pismem z dnia 26.01.2004r. Wskazał, iż przeprowadzone w mieszkaniu badania na obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzkiego substancji nie wykazały, aby przekroczone zostały granice dopuszczalnych norm. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podniósł, iż w interwencji inicjującej postępowanie administracyjne nie zgłaszał uciążliwości zapachowych, ale obecność w mieszkaniu substancji i gazów wywołujących dolegliwości w postaci: bólów [...], zawrotów głowy, częstych infekcji dróg oddechowych, zmian grzybiczych [...]. Podał, iż uciążliwości zapachowe pojawiają się tylko sporadycznie, zaś przedostające się do mieszkania substancje są niewidzialne i bezzapachowe, a ich obecność wykrywa posiadane przez niego urządzenie w postaci analizatora składu powietrza. Nie zgodził się z podsumowującym dokonane pomiary twierdzeniem, iż powodem obecności formaldehydu w mieszkaniu jest wyposażenie, albowiem ustalenie to jest wynikiem niewłaściwie przeprowadzonego postępowania. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...].12.2005r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Ustalono, iż w wyniku zgłoszonej przez Z. S. w styczniu 2004r. interwencji dotyczącej uciążliwości zapachowej w mieszkaniu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadzał kilkakrotnie postępowania wyjaśniające, które kończyły się decyzjami umarzającymi postępowanie z uwagi na niestwierdzenie zgłaszanych uciążliwości – decyzje z dnia [...].07.2004r. i [...].09.2004r. Decyzje te uchylano następnie odpowiednio decyzjami z dnia [...].08.2004r. i [...].10.2004r. W trakcie postępowania administracyjnego dokonywano oględzin miejsca zamieszkania interweniującego oraz badań na obecność w mieszkaniu uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia ludzkiego substancji. Po raz pierwszy badania miały miejsce w dniu 13.02.2004r., jednak pracownicy Inspekcji Sanitarnej nie stwierdzili występowania specyficznych zapachów. Następnie zakres badań poszerzono i w dniu 25-26.05.2004r. dokonano w mieszkaniu przy ul. F. [...] w B. pomiarów na obecność formaldehydu, rozpuszczalników organicznych i tlenku węgla. Nie stwierdzono wówczas przekroczeń dopuszczalnych stężeń tlenku węgla ani przekroczenia dobowego stężenia formaldehydu (ustalone wskaźniki obecności formaldehydu wynosiły - 47µg/m3 w dużym pokoju i 43 µg/m3 w kuchni, które to wielkości są niższe od dopuszczalnej normy). W związku z informacją od B. Spółdzielni Mieszkaniowej, iż w trakcie wznoszenia budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, nie używano materiałów budowlanych zawierających ksylamit, odstąpiono od przeprowadzenia pomiarów oznaczeń ilościowych 1,4 dichlorobenzenu pomimo stwierdzenia obecności tej substancji. Uzyskano natomiast od Zakładu Usług Kominiarskich informacje o pełnej drożności kanałów wentylacyjnych. W trakcie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, aby pozostali mieszkańcy budynku wnosili skargi podobne do złożonej przez Z. S. Z uwagi na zastrzeżenia zgłoszone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...].08.2004r., dotyczące interpretacji przez organ I instancji wyników pomiarów obecności formaldehydu, w szczególności przyjęcia przez ten organ, że wskaźniki w wysokości 43 µg/m3 i 47µg/m3 mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm, przy niepewności pomiaru ± 9 µg/m3, przeprowadzono w dniach 21-25.02.2005r. i 19-22.09.2005r. ponowne pomiary stężeń formaldehydu w mieszkaniu Z. S. Obecności wskazanej substancji nie stwierdzono (sprawozdanie nr [...] z dnia 28.02.2005r. i nr [...] z dnia 26.09.2005r.). W tych okolicznościach oraz z uwagi na treść zeznań żony w/w, z których wynika, iż pozostali domownicy nie odczuwają żadnych dolegliwości wywołanych szkodliwymi dla zdrowia substancjami, postępowanie umorzono decyzją z dnia [...].11.2005r. Na skutek licznych pism Z. S., zgłoszono jednak organom ścigania podejrzenie popełnienia czynu zabronionego przez osoby trzecie. Po przeanalizowaniu sprawy organ II instancji nie dopatrzył się naruszeń w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uznając decyzję z dnia [...].11.2005r. o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość za prawidłową, utrzymał ją w mocy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...].12.2005r. Wskazał dodatkowo na bezzasadność zarzutów odnoszących się do przedłużenia postępowania wywodząc, iż termin badania wyznaczony początkowo przez Z. S. na dzień 11.04.2005r. został przesunięty na jego osobistą prośbę. Przedłużenie postępowania miało więc miejsce nie z winy organu. Z. S. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podtrzymał w całości argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 05.12.2005r. Wywiódł, iż fakt uciążliwości zapachowych w mieszkaniu przy ul. F. w B. zgłaszał już wielokrotnie różnym instytucjom oczekując z ich strony pomocy, której jednak nie otrzymał. Na skutek tych interwencji oraz rozmów z administratorem budynku – B. Spółdzielnią Mieszkaniową, przeprowadzono w mieszkaniu stosowne pomiary na obecność trujących gazów. Nie przyniosło to jednak spodziewanych efektów, a proceder wtłaczania tych gazów do mieszkania, będący prawdopodobnie wynikiem działania osób trzecich, nasilił się i pomimo kolejnych zgłoszeń ani Policja, ani Spółdzielnia nie wykazują zainteresowania problemem. Wskazał, iż stan jego zdrowia znacznie się pogorszył, zaś rodzina zmuszona była wyprowadzić się z mieszkania, albowiem w ostatnim okresie dzieci cierpiały na krwotoki. Podał, iż oczekuje od organów Inspekcji Sanitarnej merytorycznej analizy sytuacji i decyzji umożliwiających mu niezakłócone zamieszkiwanie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega przede wszystkim na zbadaniu, czy określony akt lub czynność organu administracji publicznej są zgodne z prawem tzn. czy zostały podjęte z poszanowaniem norm proceduralnych i materialnoprawnych obowiązujących przy jego wydawaniu (tzw. legalność aktu administracyjnego). Stanowią o tym przepisy art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zakres sprawowanej kontroli w konkretnej sprawie wyznacza z kolei przepis art. 134 §1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż jakkolwiek podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, to jednak nie są one wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Z. S. nie zawiera zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa. Analizując jej treść można jednak wywieść, iż głównym zarzutem postawionym organom, które przeprowadziły postępowanie zainicjowane interwencją ze stycznia 2004r., jest niedokładność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, powierzchowność postępowania dowodowego i brak dbałości o wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn zgłaszanych uciążliwości w mieszkaniu przy ul. F. [...]. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnosi, iż pomimo wielokrotnych interwencji i badań nie dokonano ani prawidłowej identyfikacji szkodliwych substancji, ani nie wyeliminowano ich źródła. Z zarzutami skargi nie można się zgodzić. Organy administracyjne prowadząc postępowanie kierują się zasadą oficjalności zdefiniowaną w przepisie art. 7 KPA tj. są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzacją tego obowiązku w zakresie postępowania dowodowego jest przepis art.77 §1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż nieprzedstawienie lub niezwrócenie uwagi przez stronę na określony dowód służący wykazaniu okoliczności istotnej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zwalnia organu od zebrania materiału dowodowego na tę okoliczność z własnej inicjatywy (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 02.07.2002r. w sprawie sygn. akt I SA 169/02, Lex nr 157661). Postępowanie administracyjne, poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu, nie jest dotknięte wadą naruszenia powyżej wskazanych przepisów. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, wszechstronny i nie można postawić organom zarzutu, iż nie dochowały staranności przy jego gromadzeniu. Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej do przeprowadzenia kontroli higieny środowiska życia i pracy ludzi regulowane są przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. nr 90, poz. 575 ze zm.) – dalej jako ustawa o PIS. Zgodnie z przepisem art. 2 cyt. ustawy wykonywanie zadań z zakresu zdrowia publicznego polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Stosownie do przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIS bieżący nadzór sanitarny polega m.in. na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, zaś do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób należy m.in. dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych. Granice dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, miarodajne dla interpretacji wyników badań obecności tych substancji w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (zwanych "pomieszczeniami kategorii A") reguluje Zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (Monitor Polski z 1996r. Nr 19, poz. 231) oraz Załącznik Nr 1 do tego Zarządzenia. W oparciu o powołane przepisy ustawy o PIS i Zarządzenia z dnia 12.03.1996r. od stycznia 2004r. toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Wydawane kilkakrotnie w I instancji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzje administracyjne umarzające postępowanie na podstawie art. 105 § 1 KPA były uchylane z powodu niedokładności postępowania dowodowego. W konsekwencji, wielokrotnie to postępowanie uzupełniano, przeprowadzając pomiary w coraz to szerszym zakresie i coraz dokładniejsze. Wskazać można, iż pierwsze badanie pracownicy Inspekcji Sanitarnej wykonali w dniu 13.02.2004r., a więc już około dwa tygodnie po zgłoszeniu, nie stwierdzając organoleptycznie żadnych uciążliwości zapachowych (k.5 akt adm.). Kolejne pomiary, tym razem w szerszym zakresie, bo w kierunku oznaczenia rozpuszczalników organicznych (według załącznika na k. 58 akt adm.), formaldehydu i tlenku węgla (skarżący podnosił bowiem, iż uciążliwe substancje są w przeważającej mierze bezwonne) oraz przy użyciu stosownych specjalistycznych urządzeń, wykonano w dniach 25-26.05.2004r. w kuchni i dużym pokoju mieszkania skarżącego (k.55-61 akt adm.). Stwierdzone wówczas obecności formaldehydu, toluenu i tlenku węgla nie przekraczały dopuszczalnych stężeń, stosownie do norm ustalonych w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12.03.1996r. Badania na obecność formaldehydu powtórzono (po uchyleniu kolejnej decyzji umarzającej postępowanie) w dniach 21-24.02.2005r. w kuchni i 19.09.-22.09.2005r. w dużym pokoju, tym razem dla uzyskania pewności wskaźników po usunięciu z pomieszczeń wyposażenia. Stwierdzone stężenie w/w substancji było niższe od dopuszczalnych norm (k. 149-152, 179-180 akt adm.), zaś wykrytą przy okazji obecność naftalenu wytłumaczono stosowaniem przez właściciela mieszkania środka przeciwmolowego (k. 151 akt adm.). Nie bez znaczenia dla oceny wszechstronności i dokładności analizowanego postępowania dowodowego pozostaje fakt, iż pomiary miały miejsce tak w pomieszczeniach wyposażonych w sprzęt codziennego użytku, jak i po jego usunięciu oraz że uwzględniano również właściwości materiałów wykończeniowych pomieszczeń oraz ich wpływ na końcowe wyniki badań. Co istotne, pomiary przeprowadzano w pewnych odstępach czasowych, co zwiększało ewentualne prawdopodobieństwo wykrycia szkodliwych substancji. Pomimo to wynik był zawsze negatywny, co nie mogło pozostać bez wpływu na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia. Zasięgano niezbędnych informacji w instytucjach kompetentnych do wypowiadania się w kwestii prawidłowości mikroklimatu mieszkania skarżącego: pismo B. Spółdzielni Mieszkaniowej z 28.06.2004r. wykluczające obecność w materiałach budowlanych ksylamitu jako źródła uciążliwości (k.73 akt adm.), notatka z rozmowy z przedstawicielem Pogotowia Gazowego wykluczającym obecność metanu (k. 146 akt adm.), informacja o prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych w bloku skarżącego (k. 49 akt adm. I instancji, notatka służbowa z dnia 07.10.2004r. - akta adm. II instancji ). Dodać wypada, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec niestwierdzenia w mieszkaniu przy ul. F. [...] szkodliwych substancji miała swoje podstawy w jeszcze liczniejszych dowodach niż wskazane powyżej. Na sporne okoliczności przesłuchano bowiem w styczniu 2005r. żonę skarżącego, która nie miała zastrzeżeń co do jakości powietrza w mieszkaniu (k. 134 akt adm.) oraz uwzględniono, iż skarżący jest jedynym mieszkańcem bloku zgłaszającym przedmiotowe uciążliwości. Również czynności wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność bezprawnego działania osób trzecich jako przyczyny odczuwanych przez skarżącego dolegliwości, nie doprowadziły do wszczęcia postępowania o wykroczenie (k.156 akt adm.). Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż zarzuty odnośnie niedokładności i powierzchowności przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. Organ administracyjny analizując i interpretując treść wskazanych dowodów prawidłowo zastosował zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w przepisie art. 80 kpa. Wziął pod uwagę całokształt postępowania dowodowego, prawidłowo powiązał poszczególne dowody oraz wyprowadził logiczne wnioski. Sąd w całości podziela zarówno ocenę dowodów, jak i ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe i oceniając kontrolowane postępowanie administracyjne jako prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.