II SA/Bk 690/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt.1 w zw. z art. 127 §2 i art. 17 pkt.1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Nr 98. poz.1071 z późń. zm.), po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. orzekającej o cofnięciu zezwolenia Nr [...] i Nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa i powyżej 18 % alkoholu w lokalu gastronomicznym D. Bar w Ł., będącym własnością strony odwołującej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące okoliczności faktyczne. W dniu [...] marca 2007r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przeprowadziła kontrolę w lokalu D. BAR, stanowiącym własność p. H. W., w trakcie której stwierdzono, że nieletnia P. M. spożywa alkohol w postaci piwa w towarzystwie pełnoletniego D. Ś. Przeprowadzone badanie na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, potwierdziło spożywanie przez nieletnią alkoholu. Na podstawie powyższych ustaleń Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia Nr [...] i Nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa i powyżej 18 % alkoholu w lokalu gastronomicznym D. Bar w Ł., przy ul P. Na skutek wniesionego przez p. H. W. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ I instancji nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego, w tym nie przesłuchał na rozprawie wnioskowanych świadków. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. ponownie cofnął zezwolenia Nr [...] i Nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa i powyżej 18 % alkoholu w lokalu gastronomicznym D. Bar w Ł. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, iż brak wyraźnego zapisu dotyczącego zakazu spożywania napojów alkoholowych przez osoby nieletnie nie może stanowić przeszkody do cofnięcia zezwolenia dla przedsiębiorcy, który dopuszcza do spożywania alkoholu na terenie jego zakładu przez osoby małoletnie. Zdaniem organu użyte w przepisie art. 18 ust.10 pkt.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sformułowanie "w szczególności" wskazuje na inne przypadki, których zaistnienie może skutkować cofnięciem zezwolenia, min. spożywanie alkoholu. Skoro, bowiem istnieje zakaz sprzedaży alkoholu nieletnim to tym bardziej jego spożywania przez te osoby. Z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nie zgodziła się właścicielka lokalu D. BAR – H. W. W odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji wskazując, że sam fakt spożywania przez nieletniego alkoholu nie jest przesłanką do cofnięcia koncesji, na podstawie art. 18 ust. 10 pkt.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2007r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Zdaniem organu zasadniczą kwestią podlegającą ustaleniu w przedmiotowej sprawie było, czy dobrowolne spożywanie napojów alkoholowych przez osobę nieletnią w lokalu gastronomicznym, narusza zakaz określony w art. 18 ust.10 pkt.1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, i może skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W opinii Kolegium dobrowolne spożywanie napojów alkoholowych przez osobę nieletnią w lokalu jest wystarczającą okolicznością naruszenia zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim i zastosowania sankcji określonej w powołanym przepisie. Przyjmując odmienny tok myślenia doszłoby, zdaniem organu, do absurdalnych wniosków prowadzących do bezkarnego sprzedawania lub podawania alkoholu dla osób małoletnich, za pośrednictwem osób pełnoletnich, a w konsekwencji do szerzenia zjawiska alkoholizmu wśród nieletnich. Ponadto wyłączenie możliwości cofnięcia koncesji w przypadku stwierdzenia samego spożywania przez nieletniego alkoholu, bez jego uprzedniej sprzedaży lub podania, byłoby sprzeczne z celami, jakie ustanawia powołana ustawa. W konkluzji organ wskazał, iż ustalony w trakcie kontroli fakt spożywania alkoholu przez małoletnią P. M. w lokalu D. BAR w Ł., wypełnia znamiona czynu opisanego w art. 18 ust.10 pkt.1 lit. a ww. ustawy i skutkuje obowiązkiem cofnięcia przez organ zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w tymże lokalu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła H. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie decyzji organów obu instancji, zarzuciła jej naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 75 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą; oraz art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, pomimo wskazania przez organ II instancji konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji polegający przyjęciu, że nieletnia spożywała alkohol w lokalu; 3) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust.10 pkt.1a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie przez organ, że "sam fakt dobrowolnego spożywania napojów alkoholowych przez nieletnią jest wystarczającą okolicznością naruszenia zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim", w sytuacji gdy: a) przesłanką naruszenia tego przepisu jest sprzedaż i podawanie alkoholu nieletnim, czego nie stwierdzono, b) nie przedstawiono dowodów wskazujących na naruszenie przepisu ustawy; c) złożenie odmiennych oświadczeń w tym przedmiocie przez wskazywanych przez skarżącą świadków zdarzenia; d) nie wskazano podstawy prawnej do przyjęcia takiego stanowiska. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Prezydent Miasta Ł., wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2007r., nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego i nie przesłuchał zawnioskowanych świadków na rozprawie, poprzestając na ich pisemnych oświadczeniach. Z oświadczeń tych nie wynika natomiast, by doszło do sprzedaży, czy podawania napojów alkoholowych nieletniej P. M., a wręcz przeciwnie - wnioskowani świadkowie - okoliczności tej zaprzeczają. Uniemożliwienie zatem przedstawienia dowodów z przesłuchania tych świadków uniemożliwiło, zdaniem skarżącej udowodnienie jej twierdzeń i spowodowało ustalenie wadliwego stanu faktycznego, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonych decyzji. Wnosząca skargę nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu II instancji, że dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 18 ust.10 pkt.1 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w sytuacji braku udowodnionej sprzedaży i podawania piwa nieletniej. Powołany przepis określa, bowiem jedynie sankcje w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim, a w przedmiotowej sprawie organy takiej okoliczności nie udowodniły. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem Kolegium, jakoby nieistotne dla sprawy było, czy piwo zostało sprzedane lub podane bezpośrednio do rąk nieletniej, czy tez nastąpiło za pośrednictwem osób pełnoletnich. Poza tym organ nie ustalił, który z przesłuchanych świadków miałby być pośrednikiem przy zakupie piwa dla nieletniej P. M. Zdaniem skarżącej, przyjęta przez organ interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 powołanej ustawy, doprowadziłaby w praktyce do zakazu wchodzenia nieletnich do lokalów, w których podawane są napoje alkoholowe. Końcowo skarżąca podniosła, iż według wykładni gramatycznej zwrot "spożywanie" oznacza picie alkoholu przez dłuższy czas, a w niniejszej sprawie brak dowodów świadczących o tym, aby nieletnia piła alkohol w lokalu przez dłuższy czas. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, iż ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy był bezsporny, zatem zbędne było przeprowadzanie rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Z jednoznacznych ustaleń faktycznych wynika, że nieletnia P. M. spożyła w ilości "kilku łyków" piwo, które zakupił dla siebie - jej pełnoletni kolega. W opinii Kolegium taki stan faktyczny wypełnia znamiona czynu, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ doszło do naruszenia zasady z art. 15 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy, wprowadzającej zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom w wielu do lat 18. Przyjcie odmiennej interpretacji prowadziłoby, zdaniem organu do bezkarnego sprzedawania i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim za pośrednictwem osób pełnoletnich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołany przepis i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007r., narusza przepisy prawa materialnego w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473), który stanowi, iż zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, organ zezwalający cofnie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zasady obrotu, statuujące zakazy sprzedaży napojów alkoholowych, sformułowane zostały w przepisie art. 15 ust.1 cytowanej ustawy. Punkt 2 tego przepisu zawiera zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości, iż nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) tejże ustawy i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Sądu, zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dla przyjęcia, że nastąpiła sprzedaż lub podanie alkoholu osobie nieletniej w rozumieniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że alkohol został sprzedany lub podany osobie, która nie ukończyła 18 lat. W niniejszej sprawie bezsporne było, że w dniu [...] marca 2007r., około godz. 20.50 w lokalu gastronomicznym D. – BAR w Ł., stanowiącym własność skarżącej, doszło do spożycia przez niepełnoletnią – P. M., alkoholu w postaci piwa. Okoliczności tej nie zaprzeczyła ani nieletnia, ani towarzyszący jej – D. Ś., który przyznał w swoim pisemnym oświadczeniu, że "w chwili, gdy rozmawiał przez telefon P. M. zrobiła kilka łyków jego piwa" (k.25 akt administracyjnych). Jednocześnie ww. osoby zgodnie potwierdziły, że piwo należało do D. Ś. i przez niego też zostało zakupione. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w świetle art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, fakt spożywania alkoholu przez osobę niepełnoletnią, daje podstawę do cofnięcia koncesji w oparciu o ów przepis oraz, czy w przedmiotowej sprawie doszło do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej za pośrednictwem osoby pełnoletniej. W ocenie Sądu literalne brzmienie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazuje wprost, iż ustawodawca nie przewidział możliwości cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w przypadku stwierdzenia spożywania alkoholu przez osobę nieletnią. Zakaz, o którym mowa w powyższym przepisie kierowany jest wyłącznie do osób sprzedających (podających) alkohol. Świadczy o tym także treść art. 15 ust.1 pkt 2 ustawy, który sankcjonuje sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom do lat 18. Uznanie innego stanowiska reprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazującego, iż dobrowolne spożywanie napojów alkoholowych przez osobę nieletnią w lokalu jest wystarczającą okolicznością naruszenia zakazu sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych osobom nieletnim i zastosowania sankcji w postaci cofnięcia koncesji właścicielowi takiego lokalu, jest nie do zaakceptowania z obowiązującym w tym zakresie - stanem prawnym. Żaden przepis powoływanej ustawy nie wprowadza sankcji w postaci cofnięcia koncesji właścicielowi lokalu, na terenie którego nieletni spożywał alkohol, jeżeli uprzednio nie doszło do sprzedaży lub podania alkoholu bezpośrednio tej osobie. Tym samym pogląd organu administracji wyrażony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. nie znajduje uzasadnienia w przepisach omawianej ustawy. Twierdzenie organu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do sprzedaży alkoholu (piwa) nieletniej za pośrednictwem osoby pełnoletniej nie znajduje z kolei odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym. Żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził okoliczności jakoby piwo, którego napiła się nieletnia należało do niej, albo zostało jej zakupione przez D. Ś., okoliczności tej nie udowodnił także organ. W tych okolicznościach należy uznać, iż dokonana przez organ interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, jest błędna. Odpowiedzialność w tym wypadku mogłaby ponosić, co najwyżej osoba pełnoletnia za własne, zamierzone udostępnienie alkoholu nieletniej, pod warunkiem, że wina tej osoby zostałby udowodniona w świetle przepisu art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym kto podaje napoje alkoholowe w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, podlega grzywnie. Nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu, zgodnie którym wyłączenie możliwości cofnięcia koncesji w przypadku stwierdzenia wyłącznie spożywania przez nieletniego alkoholu, bez jego uprzedniej sprzedaży i podania nieletniemu, było sprzeczne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu sięganie do reguł wykładni celowościowej dla ustalenia podstawy do cofnięcie koncesji w przypadku stwierdzenia faktu spożywania alkoholu przez osobę nieletnią, jest bezpodstawne. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe tylko wtedy, gdy zrekonstruowana na tej podstawie norma prawna nie jest jednoznaczna i budzi wątpliwości. Odrzucenie znaczenia normy prawnej, ustalonego w wyniku zastosowania interpretacji językowej, można rozważać, gdy znaczenie to nie dałoby się pogodzić z konstrukcją racjonalnego ustawodawcy, a sytuacja taka nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy jest jednoznaczna, organ zezwalający cofa koncesję w przypadku: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zwrot "w szczególności" wskazuje rzeczywiście – jak podkreślił to organ II instancji - na inne przypadki nieprzestrzegania zasad sprzedaży alkoholu, jednakże zasady te muszą wynikać z przepisów tejże ustawy, czego nie uwzględnił już organ administracji. Twierdzenie zatem, iż spożywanie przez nieletniego alkoholu w lokalu jest jedną z tych zasad, których naruszenia skutkuje utratą koncesji, bez jednoczesnego wskazania przepisu, który statuuje taki zakaz, prowadzi do bezprawnej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 18 ust.10 pkt 1 a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rozpatrując w dalszej kolejności zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 77 k.p.a., Sąd doszedł do wniosku, iż organy obu instancji w sposób należyty i wszechstronny wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, pomimo nie przesłuchania przez organ I instancji wnioskowanych przez skarżącą - świadków na rozprawie i oparcia się w tym zakresie na ich pisemnych oświadczeniach, w sposób kompleksowy odzwierciedla stan faktyczny. Przyjęty stan faktyczny nie był też kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wytknięte przez stronę skarżącą uchybienie organu I instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. treść decyzji. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien we własnym zakresie zdecydować, czy postępowania dowodowe winno zostać uzupełnione. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.