II SA/Bk 690/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Decyzją z dnia 27.07.2009r. Burmistrz Miasta B. P., powołując się na art. 144 ust. 1, 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, oraz uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 24.03.1998r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił wobec W. i B. S. opłatę adiacencką w wysokości 1018 złotych z tytułu uczestnictwa w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy G. w B. P. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że 15.11.2006r. została przekazana do użytku sieć kanalizacji sanitarnej wybudowana za środki finansowe miasta w ulicy G., Do ulicy tej przylega nieruchomość skarżących oznaczona numerem geodezyjnym [...]. Wybudowanie sieci stworzyło warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z czerwca 2009r. stwierdził, że w następstwie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości skarżących wzrosła o 2036 złotych. Stosownie do wskazanych jako podstawa prawna decyzji, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi – stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 24.03.1998r. – 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością po wybudowaniu urządzeń. 50% z kwoty 2036 złotych wynosi 1018 złotych i taką opłatą adiacencką obciążono skarżących. Organ wskazał też, że skarżący zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i z tej możliwości skarżący skorzystał. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o anulowanie opłaty, bądź o jej obniżenie. Podali, że wyłożenie opłaty przekracza możliwości finansowe rodziny, w której jedynie skarżący pracuje zarabiając 1300 złotych. Na utrzymaniu skarżącego pozostaje bezrobotna żona i dwóch synów uczących się poza miejscem zamieszkania. Zakwestionowali wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jak też podnieśli zarzut zawyżenia wartości ich nieruchomości przez rzeczoznawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].09.2009r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do obowiązku partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podwyższających wartość nieruchomości, a także zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Podkreśliło, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej w ulicy G. kanalizacji sanitarnej potwierdzone zostało przez Przedsiębiorstwo Komunalne w B. P. w piśmie z 20.04.2009r. W następstwie wybudowania kanalizacji sanitarnej wzrosła wartość nieruchomości skarżących, co potwierdził rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości i wyjaśnia wybór metody i podejścia szacowania. Został sporządzony z zachowaniem szczególnej staranności. Ogólnikowe stwierdzenie skarżących, iż wartość nieruchomości została zawyżona, nie może skutecznie podważyć treści operatu. Obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o dane wynikające z niepodważonego operatu szacunkowego i stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z 24.03.1998r. Trudna sytuacja strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty adiacenckiej nie pozwala na uznaniowe zmodyfikowanie wysokości opłaty. Skarżący zostali poinformowani o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, z której to możliwości nie skorzystali. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego przez B. i W. małżonków S., zostały powtórzone zarzuty odwołania. Nadto skarżący zarzucili, że decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu 50 % - owej stawki opłaty, podjęto w dacie, w której obowiązywała już nowa uchwała Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z 30.06.2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określająca ją na 20%. Nowa stawka zaczęła obowiązywać od dnia 25.07.2009r., a decyzję w sprawie Burmistrz B. P. podejmował w dniu 27.07.2009r. Skarżący stwierdzili nadto, że opłata adiacencka im przypisana jest wyższa niż przypisana sąsiadom mającym nieruchomość o większej powierzchni. Propozycja spłaty w ratach jest niekorzystna zważywszy na odsetki od poszczególnych rat. Dodali, że w gestii burmistrza pozostaje możliwość umorzenia należności. Stwierdzili, iż od obowiązku uiszczenia opłaty się nie uchylają, ale wnoszą o jej określenie w minimalnej wysokości, adekwatnej do trudnej sytuacji finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu zastosowania niewłaściwej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, kolegium stwierdziło, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy, obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe wynika z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie niniejszej warunki dla podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone w okresie, gdy obowiązywała 50 % - owa stawka opłaty adiacenckiej i taka została w sprawie zastosowana przy ustalaniu zaskarżonej opłaty. Umorzenie, odroczenie spłaty, czy rozłożenie należności na raty następuje na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z 30.06.2005r. o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż podnosili skarżący. Wynikający z art. 134 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zawsze obliguje sąd do oceny sprawy niezależnie od argumentacji skargi, a szersza kontrola legalności decyzji wydanej w niniejszej sprawie, nie pozwala sądowi na oddalenie skargi z uwagi na opisane niżej naruszenie prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że art. 144 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek właścicieli nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej podwyższających wartość ich nieruchomości, a finansowanych – jak wymienia art. 143 ust. 1 ustawy - ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, czy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Partycypacja właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej następuje poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. Jest to podstawowa forma udziału właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi, wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (vide; art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stworzenie warunków do podłączenia danej nieruchomości pod poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej pociąga za sobą ustalenie opłaty adiacenckiej, które następuje stosowną decyzją wydawaną przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Możliwość wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką istnieje przez okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Stanowi o tym art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym brzmienie tego przepisu nie jest takie samo, jak w początkowym okresie obowiązywania ustawy. Ustawą bowiem z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zmieniono art. 145 ust. 2 (art. 1 pkt 48 ustawy nowelizującej) w ten sposób, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniono od obowiązywania w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy, czyli uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i zastrzeżono, że do ustalenia opłaty należy przyjmować stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy, obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiana ta, stosownie do treści art. 10 ustawy nowelizującej, weszła w życie w dniu 22.10.2007r. Niezależnie od wspomnianej wyżej zmiany od dnia 22.10.2007r. brzmienia art. 145 ust. 2 ustawy, jest oczywistym – w świetle całej treści art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami - że zdarzeniem otwierającym kompetencję do ustalenia opłaty adiacenckiej (stosowania przepisu) jest data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Kolejny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 146 precyzuje zasady ustalania wysokości opłaty adiacenckiej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, który to wzrost "wylicza" rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej opinii (operacie). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy G. w B. P. nastąpiło w dacie 15.11.2006r. tj. przed wejściem w życie przepisu art. 1 pkt 48 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami poprzez doprecyzowanie brzmienia art. 145 ust. 2 ustawy. Jednocześnie bezspornym też jest, ze w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 24.03.1998r. Nr XLVIII/251/98 ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 50%, natomiast w dniu orzekania przez Burmistrza B. P. o ustaleniu opłaty adiacenckiej wobec skarżących obowiązywała już – jak słusznie zauważono w skardze - uchwała Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 30.06.2009r. Nr Xl/212/09, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na terenie miasta Bielsk Podlaski na 20% (vide: Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z 2009r. Nr 144, poz. 1564). Nowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, wydanym 10.07.2009r. tj. z dniem 25.07.2009r., podczas gdy decyzja organu I instancji w sprawie niniejszej została wydana w dniu 27.07.2009r. Z momentem wejścia w życie nowej – 20 % - wej stawki opłaty adiacenckiej utraciła moc uchwała z 1998r. ustalająca stawkę tejże opłaty na 50 % (vide: par. 2 uchwały z 30.06.2009r.). Z powyższego wynika, więc, że zamknięcie zdarzenia otwierającego Burmistrzowi B. P. kompetencję do ustalenia opłaty adiacenckiej wobec skarżących nastąpiło w dacie, w której brzmienie przepisu art.. 145 ust. 2 ustawy nie odsyłało przy ustalaniu opłaty do stosowania stawki procentowej obowiązującej w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W wyroku z dnia 25.02.2009r. sygn. II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiedział na tle sprawy o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, pogląd, iż art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie może być stosowany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi, zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także w programie Lex pod numerem 521837). W uzasadnieniu tego wyroku, WSA w Gdańsku przedstawił argumentację prawną przeciwko takiej wykładni art. 10 w związku z art. 1 pkt 48 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, która prowadziłaby do ustalenia opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu stawki procentowej tej opłaty, niekorzystnej dla strony. Sąd w Gdańsku – odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądów administracyjnych – zauważył, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. To czy w danej sprawie dać należy pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawie nowej, musi każdorazowo wynikać z okoliczności konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, a także skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Stwierdził, że podstawowym motywem prokonstytucyjnej wykładni art. 10 w związku z art. 1 pkt 48 (w sprawie gdańskiej także w związku z art. 1 pkt 50) ustawy z dnia 24.08.2007r. zmieniającej z dniem 22.10.2007r. treść art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest dążenie do zapewnienia zachowania konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, czyli uniknięcie naruszenia zakazu retroakcji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się natomiast, że nie dochodzi do naruszenia zakazu retrooakcji, gdy nowy stan prawny nie pogarsza sytuacji prawnej adresatów norm prawnych. Bezpośrednie zastosowanie nowego brzmienia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazywałoby przy ustalaniu opłaty adiacenckiej skarżącym stosować wysoką 50%-ową stawkę opłaty adiacenckiej, bo uchwala przewidująca taką stawkę obowiązywała w dacie wybudowania w ulicy G. kanalizacji sanitarnej, a do stosowania uchwał z daty zdarzenia odsyła wprowadzony zmianą z 2007r. zapis artykułu. W doktrynie prawa jest przyjęte, że wszelkie konflikty między zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, a obowiązywaniem dawnego brzmienia ustawy, należy rozstrzygać poprzez prymat interesu jednostki. W przypadku kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, obowiązuje zasada działania prawa dawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 12/03). W odniesieniu do niniejszej sprawy opowiedzenie się za bezpośrednim stosowaniem do sytuacji skarżących zmienionego brzmienia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłoby sprzeczne z interesem skarżących. W dacie bowiem orzekania przez organ o opłacie adiacenckiej, obowiązywała już nowa uchwała rady miasta wprowadzająca 20% - ową stawkę opłaty. Przy wykładni zaś tej uchwały, która podobnie jak ustawa z 24.08.2007r. nie zawiera przepisów przejściowych, nie występuje już istotny element, jakim jest wzgląd na ochronę zasady lex retro non agit, występujący przy wykładni przepisów ustawy zmieniającej z dnia 24.08.2007r., który przemawiałby za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Nowa stawka opłaty jest także korzystniejsza dla osób obciążonych obowiązkiem partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Nadto zważywszy, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej, możliwy wybór stawki procentowej kształtującej wysokość opłaty, należy postrzegać w duchu zasady "in dubio pro tributario", zalecającej rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych, w tym wątpliwości w zakresie czasowego zasięgu zmienianych norm, na korzyść osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty. W konsekwencji, zdaniem sądu, nową uchwałę, obowiązującą w dacie orzekania, ustalającą na 20% stawkę procentową opłaty adiacenckiej, należało stosować także do zdarzenia, które zostało zamknięte pod rządami uchwały z dnia 24.03.1998r, ustalającej na 50% stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołanie skarżących nie wzięło pod uwagę faktu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z 30.06.2009r. o wprowadzeniu nowej stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie miasta, a ponieważ uchwała ta stanowi przepis prawa miejscowego, będący z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił, oznacza to, iż SKO nie uwzględniło okoliczności zmiany stanu prawnego w sprawie. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż nowa procentowa stawka opłaty adiacenckiej pozostawałaby bez wpływu na treść decyzji z uwagi na to, że przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do stosowania stawki z uchwały obowiązującej w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest nie do zaakceptowania zważywszy na opisaną wyżej niemożność stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej do zdarzenia zakończonego przed wejściem w życie zmiany treści art. 145 ust. 2 ustawy. Konsekwencją zaś naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit"a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej podważyć skutecznie nie mogą argumenty odnoszące się do złej sytuacji finansowej rodziny skarżących. Słusznie SKO wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje na podstawie przepisów prawa w oparciu o wynikające z operatu szacunkowego wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Trudna sytuacja materialna osób zobowiązanych do poniesienia opłaty może uzasadniać jedynie prośbę o zastosowanie ulgi w postaci spłaty należności w ratach, o możliwość ubiegania się o którą skarżący zostali pouczeni. Zarzut nierównego traktowania skarżących w stosunku do innych właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej, został podniesiony dopiero w skardze. Z uwagi na uchylenie decyzji można będzie go zgłosić bezpośrednio organowi. Sąd zwraca uwagę, iż zarzut nierównego traktowania wymaga wykazania, iż inne nieruchomości, które – jak twierdzą skarżący – zostały oszacowane na niższą kwotę (w konsekwencji ustalono niższą opłatę adiacencką), charakteryzowały się takimi samymi cechami, jak nieruchomość skarżących co do położenia, jak i wyposażenia w infrastrukturę techniczną. O kosztach postępowania sąd nie orzekał albowiem skarżący od kosztów sądowych byli zwolnieni, a poniesienia innych kosztów nie zgłosili. Z urzędu Sąd zamieścił w wyroku rozstrzygnięcie o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-