II SA/Bk 690/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedstawienia do wglądu dowodów potwierdzających fakt powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu suplementów diety oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w H., przeprowadzili w dniach [...] września 2014 r., [...] października 2014 r. i [...] listopada 2014 r. kontrolę tematyczną dotyczącą sprzedaży internetowej, suplementów diety oferowanych na stronie [...], szczegółowo opisaną w protokołach nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., która wykazała szereg nieprawidłowości. W dniu [...] września 2014 r. dokonano przeglądu suplementów diety oferowanych do sprzedaży na przedmiotowej stronie internetowej, podczas którego stwierdzono sprzedaż szerokiego asortymentu suplementów diety. Przeprowadzona kontrola wykazała, że spośród 121 oferowanych do sprzedaży suplementów diety tylko w przypadku 7 z nich, dokonano powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu. W związku z powyższym organ z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchybień sanitarnych związanych z wprowadzeniem do obrotu na terytorium RP suplementów diety na stronie internetowej oraz wezwał Z. S. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] września 2014 r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie tych uchybień. Strona nie odebrała pisma i nie stawiła się w wyznaczonym dniu. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. organ ponownie wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu [...] października 2014 r.. Korespondencja tym razem została odebrana w dniu [...] października 2014 r., jednak strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie. W dalszej kolejności, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w dniu [...] października 2014 r. przeprowadzona została kontrola w siedzibie firmy, tj. P., w obecności Z. S. Na podstawie wyjaśnień strony ustalono sposób zamawiania i dystrybucji produktów oferowanych do sprzedaży za pośrednictwem witryny internetowej. Strona podczas kontroli nie okazała dokumentacji potwierdzającej źródła pochodzenia produktów, jak również świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych przez środek spożywczy/materiał lub wyrób przeznaczony do kontaktu z żywnością przekraczający granicę. Stwierdzone nieprawidłowości opisane zostały w protokole, który strona podpisała na miejscu, odmawiając jednocześnie przyjęcia mandatu karnego w wysokości 100 zł. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli. W dniu [...] listopada 2014 r. pracownicy organu, ponownie dokonali kontroli ww. strony internetowej podczas której stwierdzono, że nadal są oferowane do sprzedaży suplementy diety, o których mowa w protokole z dnia [...] września 2014 r., a ponadto w ofercie pojawiły się nowe produkty, np. [...], [...]. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. ponownie wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i przedłożenia dowodów dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie naruszeń sanitarnych opisanych w protokołach kontroli: z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., w szczególności do przedłożenia dokumentów zakupu suplementów diety (faktur, zamówień lub dowodów dostawy zakupów), umożliwiających identyfikację bezpośredniego dostawcy suplementów diety, oferowanych do sprzedaży za pośrednictwem strony internetowej. Pismo zostało odebrane przez stronę [...] listopada 2014 r. Dnia [...] grudnia 2014 r. Z. S. osobiście przyjęła mandat karny nr [...] w wysokości 100 zł w siedzibie organu. Wobec nie przedłożenia wymaganej dokumentacji organ pierwszej instancji wydał, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o PIS"), art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. UE L z 1 lutego 2002 r. zwane dalej "rozporządzeniem nr 178/2002") oraz art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 1, art. 80 i art. 82 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.; dalej zwana "ustawą"), decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], nakazującą Z. S. przedstawić do wglądu dowody potwierdzające fakt powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP suplementów diety; przedstawić do wglądu świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych; spełnić systemy i procedury umożliwiające zidentyfikowanie podmiotów, które dostarczyły suplementy diety. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. S. Odwołanie było jednozdaniowe i nie zawierało żadnych sprecyzowanych zarzutów. Państwowy P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, iż skarżąca wprowadzała suplementy diety do obrotu na terytorium RP jako pierwsze ogniwo w łańcuchu dystrybucyjnym. Nie dopełniła przy tym obowiązku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu tych suplementów do obrotu na terenie RP, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nadto nie okazała świadectw spełnienia wymagań zdrowotnych przez suplementy diety, pochodzących z państw trzecich, co jest niezgodne z art. 79 ust. 1 i art. 81 i 82 ustawy. Nie okazała także dokumentacji wskazującej na dostawcę wprowadzanych do obrotu suplementów diety. Obowiązek taki zaś wynika z treści art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Z. S. Skarga nie zawiera żadnych sprecyzowanych zarzutów ani argumentów. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podać należy, że nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy i wyciągnięte z niego wnioski. Świadczy on ewidentnie o tym, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie internetowej sprzedaży suplementów diety, które zostały zakupione bezpośrednio od producenta w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Powyższe wynika przede wszystkim z przeprowadzonej analizy oferowanych na stronie internetowej suplementów diety. Potwierdza ona, że w okresie od [...] września 2014 r. do [...] listopada 2014 r., dostępność jak i rodzaj oferowanych produktów ulegały ciągłym zmianom. Nadto sama skarżąca w ewidencji działalności gospodarczej określiła jako przeważającą działalność "Sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub Internet". Co prawda wpis ten w dniu [...] października 2014 r. został zmieniony na "Pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej nieskalsyfikowana", ale słusznie w ocenie Sądu, organy sanitarne stwierdziły, że zmiana została dokonana w celu ukrycia faktycznej działalności podmiotu gospodarczego oraz wykazania, że strona nigdy nie prowadziła takiej działalności. Zmiana wpisu nastąpiła bezpośrednio po kontroli w miejscu prowadzenia działalności. W zaistniałym stanie faktyczny zasadnie, zdaniem Sądu, organy zobowiązały skarżącą do przedłożenia dokumentacji mającej na celu usunięcie uchybień sanitarnych związanych z wprowadzeniem do obrotu na terytorium RP suplementów diety. Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisy rozporządzenia nr 178/2002. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 ustawy o PIS, realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Z kolei art. 27 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny może zastosować środki, o jakich mowa w ust. 2 art. 27, tj. państwowy inspektor sanitarny może nakazać unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie związane jest z unormowaniami z zakresu bezpieczeństwa żywności i żywienia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. Ust. 2 pkt 1- 7 art. 29 ustawy stanowi, że w powiadomieniu podmiot działający na rynku spożywczym podaje następujące dane: nazwę produktu oraz jego producenta; postać produktu, w jakiej jest on wprowadzany do obrotu; wzór oznakowania w języku polskim; kwalifikację/rodzaj środka spożywczego przyjętą przez podmiot działający na rynku spożywczym; skład jakościowy obejmujący dane dotyczące składników zawartych w produkcie, w tym substancji czynnych; skład ilościowy składników; imię i nazwisko albo nazwę, adres oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) podmiotu powiadamiającego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 i 5 ustawy powiadomienia dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1. Jeżeli dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 4, nie został opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać również w formie pisemnej na formularzu według wzoru, o którym mowa w ust. 4. Jak stanowi art. 29 ust. 6 ustawy za dzień złożenia powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, uznaje się dzień otrzymania przez Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomienia opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub własnoręcznym podpisem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca jest pierwszym przedsiębiorcą, który wprowadza suplementy diety na terytorium RP. Fakt ten wynika z wyjaśnień złożonych przez samą skarżącą do protokołu z dnia [...] października 2014 r. Wynika z nich, że strona wprowadzone do obrotu suplementy diety kupuje bezpośrednio od producentów w USA. Zamówienia do producenta są składane przez internet. Zamówione suplementy diety są dostarczane przez listonosza do siedziby firmy. Tam są przepakowywane i wysyłane do odbiorcy. Słusznie zatem w sprawie niniejszej organy uznały, że skarżąca wprowadza suplementy diety do obrotu na terytorium RP jako pierwsze ogniwo w łańcuchu dystrybucyjnym. Skarżąca w trakcie całego postępowania nie przedstawiła żadnej dokumentacji w tym zakresie. Zasadnie zatem organy sanitarne nakazały przedstawić do wglądu dowód potwierdzający fakt powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP suplementów diety. Słusznie przy tym organy sanitarne zwróciły uwagę na to, iż skarżąca wiedziała o obowiązku powiadomienia GIS, albowiem dokonała kilkunastu zgłoszeń suplementów diety. Zasadnie również, w ocenie Sądu, organy sanitarne nakazały skarżącej przedstawić do wzglądu świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych przez suplementy diety. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy, graniczne kontrole sanitarne obejmują żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz materiały lub wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością, przywożone z państw trzecich. Przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stanowi, że graniczne kontrole sanitarne są przeprowadzane, z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 16 rozporządzenia nr 882/2004: przez państwowych granicznych inspektorów sanitarnych - na przejściach granicznych określonych na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 1; przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych lub państwowych granicznych inspektorów sanitarnych właściwych ze względu na miejsce przeznaczenia towarów, siedzibę importera albo odbiorcy towarów, zgodnie z danymi wskazanymi we wniosku o dokonanie granicznej kontroli sanitarnej lub określonych w dokumentach przewozowych towarzyszących towarom, a także w innych właściwych miejscach, o których mowa w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. W wyniku przeprowadzonej kontroli właściwy organ inspekcji sanitarnej wydaje świadectwo stwierdzające spełnienie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych – art. 81 ust. 1 ustawy. Przepis art. 81 ust. 2 stanowi z kolei, że w przypadku stwierdzenia, że towary objęte graniczną kontrolą sanitarną nie spełniają obowiązujących wymagań zdrowotnych, organ, podejmuje działania określone w art. 18-21 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Zgodnie z przywołanymi przepisami rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku wykrycia niezgodności, zakwestionowane towary podlegają urzędowemu zatrzymaniu, a organ granicznej kontroli sanitarnej, na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 882/2004, ma prawo podjąć takie środki, jak: nakaz zniszczenia lub wysłania z powrotem poza Wspólnotę zakwestionowanej przesyłki, nakaz wycofania produktu z obrotu, o ile został on wprowadzony do obrotu, lub też może podjąć inne stosowane środki (art. 19 rozporządzenia nr 882/2004). Wykaz towarów, które podlegają granicznej kontroli sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wykazu towarów, które podlegają granicznej kontroli sanitarnej z dnia 8 grudnia 2011 r. (Dz.U. nr 272, poz. 1612). Zgodnie z tym rozporządzeniem suplementy diety objęte są kodem "CN 2106 Przetwory spożywcze, gdzie indziej niewymienione ani niewłączone" i podlegają granicznej kontroli sanitarnej. Skarżąca nie okazała również dokumentacji wskazującej dostawcę wprowadzonych do obrotu suplementów diety. Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym mają obowiązek zapewnić możliwość śledzenia żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Natomiast art. 18 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym powinny móc zidentyfikować każdą osobę, która dostarczyła środek spożywczy. W tym celu podmioty te powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz. Z powyższej regulacji wynika, że przedsiębiorca powinien wskazać konkretnie kiedy i kto dostarczył produkt i te dane powinien wskazać na żądanie właściwych władz. Przy czym przepisy nakazują wskazanie nie tylko producenta, ale również bezpośredniego dostawcę. Z akt sprawy niniejszej a w szczególności z analizy dostępności produktów na stronie internetowej wynika, że produkty były dostarczane w różnych dostawach i w różnym okresie. Skarżąca oprócz ogólnego wskazania producentów nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego kto był bezpośrednim dostawcą poszczególnych produktów oraz dat ich dostarczania. Konkludując stwierdzić należy, że nie przedstawienie przez skarżącą dokumentacji świadczącej o powiadomieniu GIS o zamiarze wprowadzenia do obrotu suplementów diety (w powiadomieniu takim podaje się miedzy innymi skład jakościowy produktu), świadectw spełnienia wymagań zdrowotnych przez suplementy diety oraz dokumentacji pozwalającej na określenie bezpośredniego dostawcy poszczególnych suplementów diety, uzasadnia domniemanie, że skarżąca sprzedaje produkty o niewiadomym pochodzeniu, niewiadomym składzie, prawdopodobnie niespełniającym wymagań zdrowotnych. W takiej sytuacji organy nadzoru sanitarnego, realizującego zadania z zakresu ochrony zdrowia publicznego, były zobligowane do nakazania skarżącej przedstawienia dokumentacji w przedmiotowym zakresie. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja, w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej (sprzedaż suplementów diety niewiadomego składu i pochodzenia), jest środkiem najmniej dolegliwym dla skarżącej. Organ bowiem już po raz kolejny zobowiązuje ją do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań zdrowotnych. Tymczasem wątpliwości w tym zakresie mogły, zdaniem Sądu, uzasadniać zastosowanie środków z art. 27 ust. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).