II SA/Bk 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. p o s t a n a w i a 1.umorzyć postępowanie sądowe w sprawie; 2. zwrócić skarżącemu M. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Przed Prezydentem Miasta B. prowadzone było zapoczątkowane wnioskiem Spółki Jawnej – P. B. M. "Ś." A. B., J.L. P., z dnia 13.05.2008r. postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w poziomie parteru od strony ulicy H. z garażami w podpiwniczeniu wraz z wewnętrzną instalacją gazową na nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] i [...] przy ulicy H. w B. Wyrokiem z dnia 29.04.2010r. wydanym w sprawie IISA/Bk 371/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M. J. orzekł o uchyleniu udzielonego wnioskodawcy pozwolenia na budowę tj. decyzji ostatecznej Wojewody P. z dnia [...].04.2009r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].11.2008r. W trakcie rozpatrywania sprawy po wyroku sądu, inwestor pismem z dnia 4.08.2010r. wycofał wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...].08.2010r. powołując się na art. 105 par. 1 kpa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości o numerach ewidencyjnych działek, jak określił organ, [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem prowadzonym z wniosku inwestora. W świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od tej zasady. W myśl art. 105 par. 1 kpa, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że wycofanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie to może się toczyć jedynie na podstawie złożonego wniosku zainteresowanego podmiotu, powoduje, że brak jest przedmiotu postępowania. Wycofanie wniosku pozbawia organ administracji publicznej legitymacji do dalszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stąd postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. J., W. C. i I. Ł. – strony postępowania sprzeciwiające się budowie. Podnieśli, że umorzenie postępowania nie powinno było nastąpić przed nakazaniem inwestorowi rozbiórki wykonanych dotąd elementów zabudowy i uporządkowaniem terenu budowy. Powołali się na uzasadnienie postanowienia WSA w Białymstoku ze sprawy IISA/Bk 370/09, w którym sąd odmawiając wstrzymania pozwolenia na budowę stwierdził, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem przez sąd skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślili, że udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem art. 33 ust. 1 prawa budowlanego tj. przy akceptacji niekompletnego projektu zagospodarowania terenu inwestycji. Organ udzielający pozwolenia na budowę sprzyjał inwestorowi, co było nadużyciem. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].09.2010r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części orzekającej o umorzeniu postępowania dotyczącego budowy na działce [...] i orzekł w tym zakresie na nowo precyzując, że orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ulicy H. z garażami w podpiwniczeniu wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce o numerze ewidencyjnym [...] (I etap) położonej w B. przy ulicy H. W pozostałym zakresie tj. w zakresie umorzenia postępowania co do pozwolenia na budowę na działce o numerze [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda podkreślił, że postępowanie prowadzone było na żądanie strony, której wnioskiem organ był związany. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 105 par. 1 kpa ma zastosowanie, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami. Wycofanie wniosku przez wnioskodawcę oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Prowadzenie postępowania bez wniosku inwestora byłoby niedopuszczalne między innymi ze względu na uregulowanie w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złoży wniosek w tej sprawie. Umorzenie postępowania nie pozwala na odniesienie się do merytorycznych aspektów sprawy podnoszonych w odwołaniu. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję wojewody wnieśli autorzy odwołania, z tym że skarga W. C. i J. Ł. została prawomocnie odrzucona (postanowieniem z dnia 23.11.2010) a przedmiotem rozpoznania pozostała skarga M. J. W skardze zawarty został wniosek o uchylenie decyzji wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz spółki jawnej B. P. B. M. "Ś." w B. oraz wniosek o wydanie inwestorowi nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na działkach [...] i [...] łącznie z rozbiórką wykonanych robót. W uzasadnieniu skargi skarżący zwraca uwagę na ekspresową reakcję organu na pismo inwestora cofające wniosek i brak powiadomienia pozostałych stron postępowania o treści pisma cofającego wniosek. Było to działanie na zlecenie inwestora. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania może nastąpić, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania i gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skarżący podkreślił, że inwestor w trakcie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 370/10 i IISA/Bk 371/10 wykonał na podstawie później anulowanego pozwolenia wykop i ławy fundamentowe, a po wyroku, w treści którego wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę – ściany piwnic. O wykonaniu robót przez inwestora skarżący powiadomił inspektora nadzoru budowlanego, ale na datę wnoszenia skargi nie była mu znana reakcja nadzoru budowlanego. Skarżący powtórzył stanowisko odwołania, że umorzenie postępowania nie powinno było nastąpić przed uporządkowaniem przez inwestora terenu inwestycji i likwidacją skutków robót wykonanych dotychczas. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W przeddzień rozprawy wyznaczonej dla rozpatrzenia skargi skarżący złożył pismo procesowe cofające skargę. Jak podał w piśmie, inwestor uzyskał nowe pozwolenie na budowę, które jest w tej chwili przedmiotem postępowania odwoławczego, a które – w razie utrzymania w mocy przez wojewodę – skarżący zamierza zaskarżyć do sądu (vide: pismo – k. 96 akt sądowych) Pełnomocnik Wojewody P. ocenę dopuszczalności cofnięcia skargi pozostawił do uznania sądu, merytorycznie podtrzymał wniosek o oddalenie skargi (vide: stanowisko ujęte w protokole z rozprawy – k. 106 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Postępowanie sądowe w sprawie podlegało umorzeniu w następstwie skutecznego wycofania skargi przez skarżącego (art. 161 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z przepisu powyższego wynika zatem, że zakwestionowanie prawa strony skarżącej do cofnięcia skargi, może nastąpić wyłącznie po ustaleniu wystąpienia w sprawie sytuacji odpowiadającej przesłankom uznania cofnięcia za niedopuszczalne. Jakakolwiek rozszerzająca interpretacja przesłanek uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalną, jest wyłączona z tej przyczyny, że to strona skarżąca w świetle konstrukcji przepisu art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest dysponentem wniesionego środka zaskarżenia i może nim rozporządzać w sposób wiążący sąd (vide: zdanie pierwsze i drugie przepisu). Wyłączenie związania sądu dyspozycją skarżącego co do rezygnacji z popierania skargi, jest wyjątkiem od zasady, nie podlegającym wykładni rozszerzającej. Uznanie cofnięcia przez skarżącego skargi za niedopuszczalne, wymagałoby stwierdzenia, że decyzja zakwestionowana skargą jest dotknięta wadą nieważności, albo że wycofanie skargi zmierza do obejścia prawa. Zdaniem sądu cofnięcie skargi na decyzję Wojewody P. orzekającą o umorzeniu postępowania w prawie pozwolenia na budowę wskutek cofnięcia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia, jest jak najbardziej dopuszczalne. Uznanie bowiem za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie pozwolenia na budowę po cofnięciu wniosku przez inwestora, nie było wadliwe. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest typowym postępowaniem wnioskowym, które bez popierania wniosku przez inwestora, toczyć się nie może. Organ architektoniczno – budowlany nie może narzucić inwestorowi woli popierania zamiaru inwestycyjnego. Inwestor ma prawo odstąpienia od popierania wniosku a organ musi te prawo uszanować. Wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania, jak również cofnięcie zgody na jego prowadzenie, zawsze skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Dostrzegając taką bezprzedmiotowość w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, organ architektoniczno – budowlany musiał orzec o jego umorzeniu. W decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rezygnacji inwestora z popierania wniosku, nie mogły się znaleźć jakiekolwiek rozstrzygnięcia merytoryczne, w tym i żądane przez skarżącego rozstrzygnięcia o losach robót budowlanych, które inwestor zdążył wykonać w okresie funkcjonowania ostatecznego pozwolenia na budowę przed jego uchyleniem przez sąd administracyjny w sprawie IISA/Bk 371/09, a zdaniem skarżącego także po uchyleniu pozwolenia na budowę przez sąd. Zauważyć przy tym należy, że organ architektoniczno- budowlany w ogóle jest niewłaściwym organem do ustalania i oceny, czy roboty budowlane wykonane przez inwestora były samowolne, albowiem właściwym w sprawach samowoli budowlanej jest organ nadzoru budowlanego stosownie do właściwości wynikającej z art. 83 ustawy Prawo budowlane. To przed organem nadzoru budowlanego należałoby inicjować postępowanie administracyjne w sprawie wyjaśnienia czy doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych przez inwestora. Ani organ architektoniczno – budowlany ani sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną przez organ architektoniczno – budowlany, nie mogą wypowiadać się w tej kwestii. Uprawnienia sądu administracyjnego do wypowiedzenia się w niniejszym postępowaniu sądowym co do konieczności rozbiórki dotychczasowych efektów robót budowlanych inwestora, nie można wyprowadzać - jak chce skarżący – z treści uzasadnienia postanowienia sądu odmawiającego wstrzymania pozwolenia na budowę w postępowaniu sygn. IISA/Bk 371/09, gdzie sąd argumentując odmowę wstrzymania, napomknął ogólnie o ryzyku inwestora prowadzenia robót na podstawie pozwolenia na budowę, choć ostatecznego, to z racji zaskarżenia do sądu, potencjalnie mogącego być uchylonym. Sąd w tym postępowaniu nie ocenia efektu pracy organu nadzoru budowlanego, ale rezultat procesowy pracy organu architektoniczno-budowlanego. Reasumując, skoro decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie była dotknięta wadami, nawet niekwalifikowanymi, cofnięcie skargi na tę decyzję było dopuszczalne i skutkować musiało umorzeniem postępowania sądowego i odzyskaniem przez skarżącego uiszczonego wpisu od skargi stosownie do treści art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.