II SA/Bk 697/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sprawy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło w całości decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zwartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w tymczasowym ogródku letnim w pasie drogowym w B. przy ul. L. [...], prowadzonym przez E. J. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] kwietnia 2006r. Prezydent Miasta B. wydał E. J. zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, w tymczasowym ogródku letnim przylegającym do lokalu gastronomicznego "[...]" znajdującego się przy ul. L. [...] w B. W dniu 29 maja 2006r. H. D. mieszkanka bloku nr [...] przy ul. L. w B. poinformowała Urząd Miejski w B., że zakupione w ogródku letnim piwo było spożywane wewnątrz lokalu gastronomicznego do którego przylegał ogródek, co stanowi naruszenie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. L. [...] w zakresie braku zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w przedmiotowym budynku. Na skutek powyższego Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia udzielonego E. J. zezwolenia. Organ w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadził w dniu 14 czerwca 2006r. dowód z przesłuchania świadków zgłoszonych przez H. D., tj. przesłuchał A. W. i A. Ch.. Przesłuchanie świadków zostało przeprowadzone pod usprawiedliwioną nieobecność E. J., która dołączyła do akt zwolnienie lekarskie wystawione na okres od 9 czerwca do 16 czerwca 2006r. wraz z prośbą o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania świadków. Organ wyznaczył nowy termin przesłuchania świadków na dzień 4 lipca 2006r. Przesłuchanie świadków nie odbyło się, ponieważ E. J. ponownie z powodu choroby nie mogła wziąć udziału w tej czynności procesowej – do akt dołączyła zwolnienie lekarskie na okres od 4 lipca do 17 lipca 2006r. W dniu 7 lipca 2006r. organ administracyjny poinformował E. J. o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w terminie do dnia 13 lipca 2006r. W dniu 12 lipca 2006r. wpłynął do organu wniosek E. J. o przesłuchanie w charakterze świadków trzech pracowników lokalu i H. D. W dniu [...] lipca 2006r. wydano decyzję o cofnięciu E. J. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych i piwa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek strony o przesłuchanie dodatkowych świadków nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ żądanie przeprowadzenia dowodu zostało zgłoszone już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego a ponadto w ocenie organu przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, którzy są pracownikami strony nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy a jedynie przedłużyłoby postępowanie. Dlatego też wydając decyzję organ oparł się jedynie na zeznaniach A. W. i A. Ch., uznając że zeznania te w sposób nie budzący wątpliwości potwierdziły fakt spożywania piwa w lokalu gastronomicznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. J. i zarzuciła naruszenie: - art. 94 §2 kpa – poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy na której przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków pod nieobecność strony spowodowany przeszkodą trudną do przezwyciężenia, - art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz przez odmówienie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, - art. 80 kpa poprzez błędnie dokonaną ocenę stanu faktycznego w oparciu o dowody przeprowadzone przez organ, z pominięciem dowodów wnioskowanych przez stronę w postaci przesłuchania świadków, oględzin i konfrontacji, - art. 81 kpa poprzez przyjęcie, iż okoliczności wynikające z zeznań świadków są udowodnione, podczas gdy strona pozbawiona możliwości zadawania pytań świadkom, nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonych dowodów w sposób zapewniający czynny udział w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2006r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż organ oparł się na zeznaniach świadków przesłuchanych bez obecności strony postępowania. Nadto organ I instancji niezasadnie odmówił przesłuchania świadków zawnioskowanych przez E. J. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest ponowne przesłuchanie świadków dla celów przedmiotowego postępowania, albowiem oprócz zasady szybkości postępowania organy obowiązane są również do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej. Organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącymi przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w obecności strony – ponownie wezwał wcześniej przesłuchanych świadków a także świadków zawnioskowanych przez E. J. W dniu 14 grudnia 2006r. w obecności E. J. oraz jej pełnomocnika – ustanowionego w dniu 14 grudnia 2006r. przesłuchano zawnioskowanych przez nią świadków i H. D. Z uwagi na nieobecność A. W. i A. Ch. organ wyznaczył nowy termin ich przesłuchania. Świadkowie ponownie nie odebrali wezwań i nie zgłosili się na przesłuchanie. Wobec powyższego organ uznał, że dalsze przedłużanie postępowania i wyznaczanie kolejnych terminów jest bezzasadne i nie rokuje aby osoby te zgłosiły się na przesłuchanie. Organ po przeprowadzeniu oględzin lokalu, po raz kolejny wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia – decyzja z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu decyzji podano, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowody wzięto pod uwagę zeznania H. D., natomiast odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków przesłuchanym na wniosek E. J. Podstawę takiej oceny stanowiły reguły logiki dotyczące wnioskowania które nie pozwalały tym zeznaniom nadać przymiotu wiarygodności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. J. i zarzuciła naruszenie: - art. 40 §2 kpa poprzez brak doręczeń pism i wezwań pełnomocnikowi strony, - art. 77 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania świadków A. Ch. i A. W. oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, - art. 79 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu czynności oględzin przez co uniemożliwiono pełnomocnikowi ustosunkowanie się do tej czynności procesowej, - art. 80 kpa poprzez błędną dowolną ocenę stanu faktycznego w oparciu o zeznania H. D., która jest świadkiem stronniczym wielokrotnie będącym inicjatorem niezasadnych postępowań administracyjnych wobec odwołującej się, - art. 81 kpa poprzez przyjęcie, że okoliczności wynikające z zeznań świadków zostały udowodnione, podczas gdy strona pozbawiona możliwości zadawania pytań świadkom, nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonych dowodów w sposób zapewniający czynny udział w postępowaniu, - art. 94 §2 kpa poprzez przeprowadzenie szeregu czynności w tym dowodu z oględzin mimo nie doręczenia zawiadomień pełnomocnikowi strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. uchyliło decyzję organu I instancji. Przyczyną uchylenia były uchybienia formalne powodujące konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 40 §2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, pełnomocnik strony nie był zawiadomiony o terminie oględzin ani nie był mu znany termin zakończenia postępowania wyjaśniającego, co spowodowało brak możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego oraz ewentualne złożenie wniosków dowodowych. To z kolei skutkowało naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, w ocenie SKO, konieczne jest ponowne przeprowadzenie części postępowania wyjaśniającego przy zapewnieniu możliwości czynnego udziału w tych czynnościach pełnomocnikowi reprezentującemu stronę. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła E. J. i zarzuciła naruszenie art. 138 §2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a jedynie w znacznej części. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że organ uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia winien nakazać przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą stwierdził, że jest on ogólnikowy, skarżąca nie podała bowiem konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W ocenie organu żądanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości jest całkowicie bezzasadne, gdyż konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynikała z uchybień proceduralnych, które nastąpiły po ustanowieniu przez skarżącą pełnomocnika i nie dotyczyły wszystkich czynności podejmowanych w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało podjęte na podstawie art. 138 §2 kpa. Stosownie do treści powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydana na podstawie powyższego przepisu decyzja jest decyzją kasacyjną, którą organ odwoławczy wydaje wtedy, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Za takie naruszenie prawa procesowego należy uznać zarówno sytuację, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak również sytuację, gdy postępowanie wyjaśniające został wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w całości decyzję organu I instancji powinno zalecić ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości czy też w części. Organ odwoławczy uznał, że zasadnym w sprawie jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jedynie w tej części w której pełnomocnik reprezentujący stronę został pozbawiony możliwości czynnego udziału. Natomiast zdaniem skarżącej w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Artykuł 10 kpa ustanawia zasadę ogólną udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony prawa strony ma istotne znaczenie ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udziału strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie prowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę do uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części dotkniętej tą wadą. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiadomienie pełnomocnika skarżącej o terminie oględzin oraz terminie zakończenia postępowania wyjaśniającego skutkowało naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. W związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części w jakiej pełnomocnik strony został pozbawiony czynnego udziału. Oznacza to, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie zobligowany jest do przeprowadzenia po raz kolejny postępowania wyjaśniającego w części dotkniętej wadą dotycząca naruszenia zasady czynnego udziału strony w celu wyeliminowania tej wady. Podkreślić bowiem należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Nie oznacza to jednak, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji zostanie ograniczone jedynie do tych czynności, w których nie brał czynnego udziału pełnomocnik strony. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, organ I instancji samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego kierując się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, z której to zasady wynika prawidłowy sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w tym również po przeprowadzeniu dowodów wskazanych przez stronę. Ograniczenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jedynie do części wskazanej w decyzji kasacyjnej, stanowiłoby naruszenie tej zasady. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, jako bezzasadną – art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.