II SA/Bk 697/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania nakazu przeniesienia schroniska dla zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. o numerze [...] 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącego C. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. (dalej: "PLW") nakazał C. A. przeniesienie schroniska dla zwierząt pod nazwą: P. "C." na odległość co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, ustalając termin do dnia [...] czerwca 2017 r. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u zwierząt (Dz.U. 2008, Nr 213, poz. 1342 ze zm., dalej: "u.o.z.z."). W uzasadnieniu decyzji PLW stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lutego 2014 do dnia [...] marca 2014 r. ustalono brak spełnienia przez ww. schronisko wymagania z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. 2004, Nr 158, poz. 1657; dalej: "rozporządzenie MRiRW"), nakazującego zlokalizowanie schroniska dla zwierząt w miejscu oddalonym o 150 m m.in. od siedzib ludzkich. Decyzja ta jest ostateczna. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] PLW zmienił ww. decyzję w zakresie terminu jej wykonania, ustalając go na [...] czerwca 2020 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z wnioskiem C. A. z dnia [...] maja 2017 r., w którym zwrócił się on o przedłużenie terminu przeniesienia przedmiotowego schroniska, wskazując, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy działki (położonej w obrębie P. w gminie G.), na którą ma być przeniesione schronisko oraz podpisał umowę o dostarczenie energii elektrycznej. Wskazał również, że obecnie trwają prace architektoniczne, zaś z powodu ograniczeń finansowych, przewidywany termin przeniesienia schroniska to wiosna 2020 r. Uznając, że wnioskodawca podjął stosowne kroki w celu wykonania nałożonego na niego nakazu oraz mając na względzie słuszny interes strony oraz interes społeczny w postaci dobra przebywających w schronisku zwierząt, organ uznał, że ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie stoi w sprzeczności z przepisami u.o.z.z. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. C. A. zwrócił się ponownie do PLW o przedłużenie terminu wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. do końca maja 2021 r., wskazując na obostrzenia związane z pandemią COVID-19, które wstrzymały procedury administracyjne dotyczące budowy schroniska w nowej lokalizacji. PLW przychylił się do tego wniosku, zmieniając decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. przez ustalenie terminu wykonania nalżonego nią obowiązku do dnia [...] maja 2021 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2021 r., C. A. zwrócił się do PLW o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r., w zakresie terminu wykonania nałożonego nią obowiązku, przez jego przedłużenie do dnia [...] grudnia 2021 r. Wnioskodawca ponownie wskazał na opóźnienie w funkcjonowaniu urzędów spowodowane pandemią COVID-19, które przyczyniły się do spowolnienia działań związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę schroniska w nowej lokalizacji. Wnioskodawca wyjaśnił, że dwukrotnie nabywał teren pod nowe schronisko w różnych lokalizacjach, bowiem nie uzyskał zgody na odrolnienie pierwszej z nabytych działek, co skutkowało koniecznością poszukiwania innej działki, spełniającej wymaganie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Czasochłonna okazała się również procedura zakupu kolejnej działki, a następnie jej odrolnienie oraz zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili obecnej wnioskodawca legitymuje się już zezwoleniem władz gminy na prowadzenie schroniska w nowej lokalizacji (K.), jednakże w związku z pandemią COVID-19 oraz spowolnioną pracą urzędów, może nastąpić przesunięcie w przeniesieniu schroniska. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. PLW zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji PLW dotyczącej terminu przeniesienia schroniska dla zwierząt, zaś kolejnego dnia zwrócił się do Starosty S. (dalej: "Starosta") o udzielenie informacji, czy wnioskodawca złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów mających pełnić rolę schroniska, na działce nr [...] położonej w miejscowości K. w gminie S., zaś w przypadku odpowiedzi pozytywnej o udzielenie informacji co do etapu, na którym znajduje się sprawa oraz jaki jest przewidywany termin jej załatwienia. W odpowiedzi uzyskano informację, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. C. A. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w K. w gminie S., zabudowy usługowej dla zwierząt – schroniska dla psów, obejmującej budowę: budynku zaplecza socjalno-biurowego, czterech wiat z kojcami dla psów z wybiegami, utwardzenia terenu z miejscami postojowymi, ogrodzenia terenu, zewnętrznej instalacji elektrycznej, instalacji wodociągowej ze studnią wierconą do głębokości 30 m i instalacji kanalizacyjnej z oczyszczalnią ścieków. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2021 r., jednakże pismem z dnia [...] maja inwestor cofnął przedmiotowy wniosek. W sprawie nie została dotychczas wydana decyzja (pismo Starosty z dnia [...] maja 2021 r.). W dniu [...] maja 2021 r. PLW przeprowadził wizytację na terenie działki nr [...] w K., w trakcie której stwierdził, że teren działki został wyrównany, zaś zaawansowanie prac budowlanych pozostaje na etapie robót ziemnych oraz montażu ogrodzenia. Na terenie działki składowane są materiały służące do utwardzenia terenu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. wnioskodawca odniósł się do informacji przekazanych PLW przez Starostę pismem z dnia [...] maja 2021 r., wskazując na opóźnienie w nadaniu przez Starostę biegu jego wnioskowi o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2021 r., które spowodowało, że dopiero po ponad 30 dniach od chwili jego złożenia, uzyskał on informację, że na wykopanie studni przewidzianej w projekcie budowlanym, konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, co znacznie wydłużyłoby czas wydania pozwolenia na budowę. Z tego też względu wnioskodawca cofnął przedmiotowy wniosek, w celu jego zmiany przez zastąpienie studni przyłączem do gminnej sieci wodociągowej, w celu ominięcia procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że zamierza złożyć ponowny wniosek o pozwolenie na budowę, wedle skorygowanego projektu. Na potwierdzenie ww. twierdzeń, wnioskodawca przedłożył: kserokopię pisma Kierownika Obsługi Komunalnej Gminy S. z dnia [...] maja 2021 r. o wyrażeniu zgody na podłączenie działki nr [...]4 w K. do wodociągu gminnego oraz kserokopię warunków przyłączenia ww. działki do sieci wodociągowej z dnia [...] maja 2021 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. uzyskał zezwolenie Wójta Gminy S. na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy S. oraz na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt na działce nr [...]4 w miejscowości K., wydane na okres 10 lat, którego kserokopię załączył do pisma. Wnioskodawca wyjaśnił również, że zlecił sporządzenie projektu schroniska w nowej lokalizacji niezwłocznie po uzyskaniu powyższego zezwolenia oraz po odrolnieniu ww. działki oraz zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o podjęciu przez niego wszystkich możliwych działań, ukierunkowanych na rzetelne wywiązanie się z nałożonego na niego nakazu przeniesienia schroniska. Wskazał także, że słusznym interesem strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest umożliwienie dokończenia inwestycji, tj. budowy schroniska w nowej lokalizacji, która spełnia warunek z § ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Wydłużenie terminu wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r, zapewni w jego ocenie, płynne przeniesienie zwierząt z dotychczasowej siedziby oraz umożliwi wywiązanie się z zawartych z gminami kontraktów - co z jednej strony uchroni wnioskodawcę od konieczności zapłaty kar umownych (a tym samym pozwoli na dokończenie rozpoczętej inwestycji oraz spłatę zaciągniętych kredytów), z drugiej zaś zapewni należytą obsługę gmin w zakresie objętym umowami - co z kolei leży w interesie społecznym. Na okoliczność wykazania prawidło funkcjonowania schroniska w dotychczasowej lokalizacji oraz współpracy z gminami, wnioskodawca przedłożył kserokopie rekomendacji udzielonych wnioskodawcy przez Wójta Gminy S., Wójta Gminy S. oraz Prezesa s. oddziału Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami (dalej: "TOZ"), a także kserokopię listu intencyjnego sporządzonego przez Prezesa Centrum Aktywności Społecznej P. Wnioskodawca końcowo podkreślił, że prowadzone przez niego schronisko cieszy się bardzo dobra opinią oraz realizuje zadania leżące w ważnym interesie społecznym z zakresu: ochrony zdrowia i życia ludzkiego, ochrony własności obywateli, ochrony środowiska naturalnego oraz usprawnienia pracy gmin, wzmocnienia praworządności oraz ulepszenia organizacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] PLW odmówił C. A. zmiany decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., w zakresie terminu wykonania nakazu przeniesienia schroniska P. "C. " z ul. [...] w S. na odległość co najmniej 150 m od siedzib ludzkich i ustalenia terminu wykonania tego nakazu na [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji PLW wskazał, że stwierdził brak zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 155 k.p.a. we wnioskowanym zakresie, w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ podkreślił, że podlegający rozpatrzeniu wniosek jest kolejnym, w przedmiocie przedłużenia wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r., co oznacza, że mimo upływu 7 lat od jej wydania, nie została ona przez wnioskodawcę wykonana, choć w ocenie PLW był to okres wystarczający. Organ podkreślił, że okoliczności wskazane w toku postępowania przez wnioskodawcę tyczą się ostatnich miesięcy, podczas gdy dysponował on okresem kilku lat, w związku z czym, ocena wniosku nie może nastąpić z pominięciem tego okresu. W ocenie PLW kolejne przedłużenie terminu wykonania ww. decyzji pozostawałoby w sprzeczności z racją społeczną, której istotą jest przestrzegania prawa, w tym wykonywanie ostatecznych decyzji, pewność obrotu prawnego i stabilność wydawanych rozstrzygnięć, a także podważałoby zaufanie do prawa i obniżałoby poczucie obowiązku jego przestrzegania. Organ wskazał, że prowadzona przez wnioskodawcę działalność, nie jest jedyną tego typu w Polsce, zaś niewykonanie nałożonego na niego obowiązku w ciągu 7 lat, świadczy o braku należytej staranności, przejawiającej się w zbyt późnym podjęciu działań związanych z przeniesieniem schroniska. Organ stwierdził przy tym, że jakkolwiek wnioskodawca posiada interes w kolejnym przedłużeniu terminu wykonania przedmiotowego obowiązku, to jednak jest on pozbawiony cechy słuszności, o której mowa w art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: "PWLW") utrzymał w mocy ww. zaskarżoną przez C. A. decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji oraz aprobując sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że przejściowe problemy odwołującego się z właściwą organizacją prac związanych ze zmianą lokalizacji schroniska, nie mogą stanowić przyczyny kolejnego przedłużenia terminu wykonania ostatecznej decyzji z 29 kwietnia 2014 r., w szczególności wobec 7-letniego okresu, którym dysponował od chwili jej wydania. Wedle ustaleń organu odwoławczego, zintensyfikowanie działań strony ukierunkowane na przeniesienie schroniska, nastąpiło dopiero w drugim kwartale 2021 r., zaś zwłoka istniejąca w tym przedmiocie od 7 lat, nie jest uzasadniona. W konsekwencji obecnie zaistniałe problemy w finalizacji budowy nowej siedziby schroniska, nie mogą stanowić przyczyny kolejnego przedłużenia terminu wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z akt sprawy wynika, w ocenie PWLW, że odwołujący nie podejmował należytych starań, aby wykonać ww. decyzję w zakreślonym terminie, a wręcz lekceważył nałożony jej mocą nakaz, tym bardziej, że nie podjął starań, aby wykazać, że w owym czasie podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do jego wykonania. Nie sposób zatem uznać, że słuszny interes strony miałby zasługiwać na szczególną ochronę i mieć pierwszeństwo przed interesem społecznym, który sprzeciwia się ponownemu przedłużeniu przedmiotowego terminu, zaś jego uwzględnienie nakazuje oddalenie schroniska na co najmniej 150 m od siedzib ludzkich m.in. z powodu hałasu i zapachów, pochodzących od zwierząt. W ocenie PWLW ponowne przedłużenie terminu oznaczałoby swoiste przyzwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności, wbrew wymogom stawianym przez ustawodawcę oraz zasadzie równości wobec prawa. W skardze na ww. decyzję, skierowanej do sądu administracyjnego, C. A. zarzucił: 1. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, polegające na tym, że mimo postępowania dowodowego i ustalenia takich okoliczności jak: ważny, słuszny interes strony oraz ważny interes społeczny - organy zaniechały zbadania okoliczności faktycznych, mających wpływ na czas trwania wykonywania przez stronę nakazu przeniesienia schroniska, w konsekwencji czego bezpodstawnie przyjęły, że termin zakreślony na przeniesienie schroniska był wystarczający. Skarżący wskazał w tym względzie, że powołanie się przez PLW na zasadę doświadczenia życiowego, nie może się ostać w okolicznościach zaniechania przez ten organ zbadania w wszelkich okoliczności sprawy, gdyż zasada ta stosowana jest do oceny dowodów pozyskanych w wyniku wszechstronnego zbadania wszelkich okoliczności sprawy, a organ odwoławczy do tego zaniechania się nie odniósł. 2. Naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ, dlaczego uznał, że odmowa przez PLW zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie, miałaby leżeć w interesie społecznym, podczas gdy art. 8 § 2 k.p.a. stanowi , że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - zaś utrwalona praktyka w odniesieniu do około połowy schronisk w Polsce, które nie spełniają wymogu odległości o co najmniej 150 m od siedzib ludzkich - polega na dopuszczaniu do funkcjonowania takich schronisk w dotychczasowej lokalizacji, zarówno przez zakreślanie nawet 10-cio letnich terminów ich przeniesienia lub nawet bez wydawania nakazu ich oddalenia w ogóle, co jest uzasadnione ważnym interesem społecznym. 3. Błędne przyjęcie, że nie wystąpił ważny słuszny interes strony oraz ważny interes społeczny, uzasadniający zmianę terminu przeniesienia schroniska, podczas, gdy ze zgromadzonych materiałów wynika stan przeciwny. 4. Naruszenie art. 8 k.p.a. przez odstąpienie od kierowania się zasadą proporcjonalności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że przeniesienie schroniska, nawet na odległość spełniającą warunek z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, wiąże się z protestami lokalnej społeczności, co skutkuje wycofywaniem się osób oferujących grunty na sprzedaż, z transakcji sprzedaży. Jeśli natomiast dojdzie do takiej transakcji, kolejne protesty kierowane są przeciwko odrolnieniu gruntu, czy aktów wydawanych w toku postępowania inwestycyjnego. skarżący podkreślił, że opóźnienie w przeniesieniu siedziby schroniska do nowej lokalizacji, nie wynika z jego winy, czy zaniedbania, lecz z przeciągających się procedur nie tylko administracyjnych (w tym związanych ze zmianą przeznaczenia terenu w planie miejscowym), ale również tych o charakterze cywilnoprawnym (zakup działki). Dopiero w 2021 r. skarżący mógł zlecić sporządzenie projektu budowanego, a następnie wystąpić o pozwolenie na budowę. Skarżący podkreślił, że uzyskał już pozwolenie na budowę, która jest finalizowana, co wiąże się z koniecznością ponoszenia wysokich nakładów finansowych, zaś przerwanie realizacji inwestycji spowoduje nie tylko straty finansowe, ale również – wobec braku innego miejsca na umieszczenia psów, będzie wiązało się z koniecznością zakończenia prowadzenia działalności. Powyższe zaś skutkowałoby utratą przez rejon s. schroniska o bardzo dobrej renomie oraz koniecznością poszukiwania przez okoliczne gminy, innego podmiotu do współpracy przy realizacji ich zadań ustawowych. Skarżący podkreślił przy tym, że znajdujące się w okolicy dwa inne schroniska – z siedzibą w S. oraz w A., również nie spełniają wymogu z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, co świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów przez władze publiczne. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawił argumentację, przemawiającą w jego ocenie za istnieniem w sprawie zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, przemawiającymi za zmianą ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2014 r. we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wraz z zażaleniem na postanowienie sądu z dnia [...] października 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył do akt m.in.: kserokopię postanowienia PLW z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 3.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zawartego w ww. decyzji; kserokopię zawiadomienia z [...] października 2021 r. o wszczęciu przez PLW postępowania w sprawie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej, tj. prowadzenia schroniska dla zwierząt przy ul. [...] w S. i skreślenia z rejestru prowadzonego przez PLW; kserokopię pisma TOZ z dnia [...] października 2021 r. skierowanego do Wojewody P.; dokumenty księgowe (faktury VAT) wskazujące na wysokość ponoszonych przez skarżącego wydatków w ramach prowadzonej ww. działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja PWLW utrzymująca w mocy decyzję PLW odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PLW z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą nakazano C. A. przeniesienie prowadzonego przez niego schroniska dla zwierząt o nazwie: P. "C. ", mieszczącego się przy ul. [...] w S., na odległość co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. U podłoża ww. decyzji legło ustalenie o braku spełnienia § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, stanowiącego, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m m.in. od siedzib ludzkich. Termin wykonania ww. decyzji początkowo ustalono na [...] czerwca 2017 r., jednakże na skutek wniosków zobowiązanego (skarżącego), był on dwukrotnie przedłużany – najpierw do [...] czerwca 2020 r. (na mocy decyzji PLW z dnia [...] maja 2017 r. zmieniającej ww. decyzję ostateczną), a następnie do [...] maja 2021 r. (na mocy decyzji PLW z dnia [...] czerwca 2021 r. zmieniającej ww. decyzję ostateczną). Przed upływem terminu, tj. dnia [...] maja 2021 r., skarżący zwrócił się do PLW po raz kolejny o zmianę ww. decyzji ostatecznej w zakresie terminu jej wykonania, wskazując na przedłużające się procedury związane z przeniesieniem schroniska do nowej lokalizacji, w tym dotyczące zakupu działki pod budowę nowej infrastruktury, odrolnienia gruntu, zmiany aktu planistycznego, a także związane z procesem inwestycyjnym. Skarżący wskazał również na ograniczenia w funkcjonowaniu urzędów administracji publicznej z powodu pandemii COVID-19, zaś w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. opisał podjęte dotychczas czynności związane z wykonaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wniósł o przedłużenie terminu jej wykonania do dnia [...] grudnia 2021 r. Wedle art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; odpowiednio stosuje się art. 154 § 2 k.p.a. stanowiący, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Słuszne przy tym organ I instancji wskazał, że dyspozycji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale też decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej, jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki NSA: z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94; a także P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2021, art. 154, art. 155; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2021, art. 155). Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2021 r. (II GSK 1474/21, Lex 3254068): prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., może być zatem również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki - jak decyzja PLW z [...] kwietnia 2014 r. nakładająca na skarżącego obowiązek przeniesienia schroniska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący wyraził zgodę na zmianę ww. ostatecznej decyzji w zakresie terminu jej wykonania, skoro wystąpił z wnioskiem inicjującym kontrolowane postępowanie. Słusznie także organ I instancji zauważył, że zmianie przedmiotowej decyzji we wnioskowanym zakresie, nie sprzeciwiają się przepisy u.o.z.z., bowiem ani nie wyłączają one stosowania art. 155 k.p.a., ani też nie zawierają odrębnej regulacji dotyczącej trybu zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy ww. ustawy. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. (stanowiący podstawę wydania decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2014 r.) w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j. u.o.z.z., wedle którego w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu schronisk dla zwierząt, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie. Oznacza to, że nakazując usunięcie stwierdzonych uchybień, organ wyznacza termin wykonania tego obowiązku na zasadzie uznaniowości, oczywiście mając na względzie stopień zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt (a więc elementy natury słusznościowej i celowościowej). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że ww. termin może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Mimo wyrażenia przez stronę zgody na zmianę decyzji, mocą której nałożono na nią obowiązek, a także mimo braku przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się jej zmianie, zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa jedynie wówczas, gdy przemawia za nią interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena zaś, czy w konkretnej sprawie istnieją te przesłanki, każdorazowo należy do właściwego organu administracji publicznej. W związku zaś z tym, że są to pojęcia niedookreślone, powinny one być skonkretyzowane przez organ w procesie stosowania prawa proceduralnego. Oznacza to, że organ jest obowiązany wyjaśnić treść ww. pojęć w każdym konkretnym przypadku, a następnie wykazać, że którykolwiek z tych interesów, przemawia za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony, lub przeciwko takiemu rozstrzygnięciu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przy rozpatrywaniu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, nie określono żadnej hierarchii wartości oraz zasad, według których należy postępować. Co więcej, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi oraz udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181). Zważywszy zaś na przysługujące organom administracji uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. (stanowiącego, że decyzja "może" być uchylona lub zmieniona), decyzja zapadająca w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji, oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Pogląd o uznaniowym charakterze "nowych" decyzji, wydawanych na podstawie art. 154 § 2 k.p.a., jest utrwalony w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z 28 sierpnia 1996 r., III SA 642/95, Lex nr 27286). Oznacza to, że sądowa kontrola decyzji zapadających w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji, ograniczona jest do oceny prawidłowości postępowania poprzedzającego ich wydanie. Sąd odstępuje zatem od merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, poprzestając jedynie na ocenie, czy organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy zapadłe rozstrzygnięcia wynikają z dokonanych ustaleń. W ocenie sądu, orzekające w kontrolowanej sprawie organy, wymogom tym nie sprostały. W związku z tym, że w postępowaniu dotyczącym zmiany dotychczasowej decyzji, organy powinny dokonać wyczerpującej oceny istnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., uwzględniając przy tym całokształt okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie zapadające w przedmiocie zmiany dotychczasowej decyzji, mimo że podejmowane w ramach pewnej swobody decyzyjnej (uznanie administracyjne), nie powinno być dowolne. Tymczasem argumentacja powołana w motywach zaskarżonej decyzji (a także w motywach decyzji ją poprzedzającej), prowadzi do wniosku, że powodem, dla którego odmówiono stronie skarżącej zmiany ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2014 r. we wnioskowanym zakresie, był jednie fakt dotychczasowego braku wykonania nałożonego na stronę obowiązku, mimo uprzedniej dwukrotnej zmiany terminu jego wykonania. W ocenie PWLW stan, w którym strona uzyskała dwukrotne odroczenie terminu wykonania ostatecznej decyzji i mimo tego, nie zdołała jej wykonać, świadczy o zlekceważeniu nałożonego na nią obowiązku, przejawiającego się w zbyt późnym podjęciu działań ukierunkowanych na jego wykonanie, zaś ze względu na charakter uchybienia, które doprowadziło do wydania decyzji nakazującej przeniesienie schroniska, nie jest społecznie akceptowalny. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie jest dopuszczalne dalsze prowadzenie działalności przez podmiot, który nie spełnia podstawowych warunków jej wykonywania, zaś utrzymanie takiego stanu świadczyłoby w odbiorze społecznym, o pogwałceniu zasady równości wobec prawa. Punktem wyjścia dla dokonanej przez PWLW negatywnej oceny spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., było arbitralne uznanie, że skarżący zwlekał przez 7 lat z podjęciem czynności związanych z przeniesieniem schroniska do innej lokalizacji, zaś intensyfikacja jego działań nastąpiła dopiero w II kwartale 2021 r. Stwierdzenie to organ umotywował jednym zdaniem: "Na taki obraz stanu rzeczy wskazują przedstawione przez Stronę dowody wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2021 r." (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zdaniem sądu, twierdzenie powyższe świadczy o pobieżnej oraz niewyczerpującej ocenie materiału dowodowego, z którego wprost przeciwnie wynika, że czynności związane z przeniesieniem schroniska skarżący podjął już w pierwszej połowie 2016 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem kserokopia decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2016 r. (nr [...]) ustalająca skarżącemu warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie P. w gminie G., w związku z inwestycją polegającą na budowie dwóch budynków gospodarczych oraz dwóch wiat gospodarczych wraz z infrastrukturą techniczną, utwardzonym placem manewrowym i parkingiem. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2016 r., zaś sam skarżący w pierwszym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (datowanym na [...] maja 2017 r.) oświadczył, że ww. decyzja dotyczy działki, na której ma być zlokalizowane nowe schronisko. Wyjaśnienia te spotkały się z aprobatą PLW, który decyzją z dnia [...] maja 2017 r. przedłużył skarżącemu termin przeniesienia schroniska, stwierdzając, ze: "(...) podjął on stosowne kroki w celu wykonania nakazu, tj. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, zawarł umowę o dostawę energii elektrycznej oraz zlecił wykonanie niezbędnej dokumentacji." (k. 86, tom I akt adm.). Obecnie jednak PLW zdaje się nie zauważać faktu podjęcia działań przez skarżącego już w 2016 r., bowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. organ ten wskazuje, że skarżący podjął czynności zbyt późno, co w kontekście dotychczasowego braku wykonania przedmiotowego obowiązku, świadczy o niedołożeniu przez niego należytej staranności (k. 184 tom III akt adm.). Ustalenia te podzielił PWLW, który co więcej, wyprowadził tezę o lekceważeniu przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku (k. 212 tom IV akt adm.). Teza ta nie została jednak umotywowana analizą stanu faktycznego sprawy, lecz oparta na lakonicznym stwierdzeniu, że postępowanie skarżącego od 2014 r. nie pozostawia wątpliwości, że nie podejmował on należytych starań o wykonanie obowiązku w zakreślonym terminie (k. 212 tom IV akt adm.). W szczególności organ odwoławczy nie wskazał, z których konkretnie okoliczności ów wniosek wywiódł, a także które z czynności skarżącego uznał za nienależyte. Co więcej organ w ogóle nie odniósł się do przedstawionego przez skarżącego harmonogramu podjętych przez niego działań, opisanych obszernie w pismach z dnia [...] maja 2021 r. i [...] czerwca 2021 r., a także powtórzonych w odwołaniu. Tymczasem wynika z nich, że budowa schroniska na działce w gminie G., okazała się niemożliwa z powodu braku uzyskania zgody na jej odrolnienie, w związku z czym, skarżący podjął poszukiwania innej działki, spełniającej wymogi prawne wymagane dla prowadzenia tego rodzaju działalności (w szczególności zlokalizowanej w wymaganej prawem odległości od siedzib ludzkich). Skarżący wskazał w tym względzie na trudności związane z zawarciem umowy cywilnoprawnej, a następnie na konieczność odrolnienia gruntu, oczekiwanie na zmianę przeznaczenia planistycznego nabytej działki, a finalnie na podjęcie działań bezpośrednio związanych z procesem inwestycyjnym (tj. opracowanie projektu architektonicznego, złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskanie koniecznych zgód i zezwoleń itp.). Do okoliczności tych organy obu instancji w ogóle się nie odniosły. Co więcej PWLW postawił niczym nie uzasadnioną tezę, że skarżący nie próbował nawet wykazać, że przez 7 lat (poza ostatnimi miesiącami) podejmował realne czynności zmierzające do wykonania nałożonego na niego obowiązku, co oznacza, że takich czynności nie podejmował (k. 212 tom IV akt adm.). W kontekście obszernych wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez skarżącego (w części popartych kserokopiami dokumentacji), teza ta, w ocenie sądu, nosi cechy dowolności oraz pozostaje w zupełnej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organy pominęły również, że skarżący od [...] grudnia 2019 r. legitymuje się zezwoleniem Wójta Gminy S. na prowadzenie schroniska na działce nr [...] w K., wydanym na wniosek skarżącego, do którego załączono m.in.: zaświadczenie Inspekcji Weterynaryjnej w S. o nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, zezwolenie na transport odłowionych zwierząt, umowę o współpracy z lekarzem weterynarii oraz dokument potwierdzający dysponowanie terenem (k. 190 tom III akt adm.). Powyższe oznacza, że wbrew ustaleniom organów skarżący podejmował działania związane z przeniesieniem schroniska na działkę w K., nie tylko w 2021 r. Sąd zauważa przy tym, że przeniesienie siedziby tego rodzaju działalności gospodarczej, wiąże się nie tylko z budową infrastruktury technicznej, ale również z koniecznością uzyskania określonych zgód i zezwoleń formalnoprawnych. W omawianej sprawie, uruchomiona została ponadto procedura planistyczna, w celu ustalenia przeznaczenia terenu ww. działki na potrzeby schroniska dla zwierząt, co umknęło organom obu instancji, mimo kilkukrotnego podnoszenia tej okoliczności przez skarżącego. Z racji tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w publikatorach urzędowych, weryfikacja ww. okoliczności nie powinna była nastręczać organom problemów, w związku z czym niezrozumiałym pozostaje, z jakich względów od niej odstąpiono. Tymczasem na mocy uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr XVI/133/2020 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu K." (Dz.Urz.Woj.Podl. poz. 5417; dalej: "plan miejscowy") ustalono przeznaczenie terenu obejmującego m.in. działkę nr [...]4 w K. pod zabudowę usługową dla zwierząt (symbol UZ), na potrzeby schroniska dla zwierząt i innych usług towarzyszących (§ 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego). W kolejnych zapisach planu miejscowego ustalono m.in.: gabaryty i zasady posadowienia obiektów przeznaczonych na potrzeby zabudowy usługowej dla zwierząt, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Skoro zatem, w związku z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.), aby inwestor mógł uzyskać pozwolenie na budowę, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu, muszą pozostawać w zgodności z ustaleniami planu miejscowego, oczywistym jest, że opracowanie projektu budowlanego nowego schroniska, mogło nastąpić dopiero po uchwaleniu ww. zmiany planu miejscowego. W związku zaś z faktem, że ww. uchwała weszła w życie dnia 6 stycznia 2021 r., dopiero po tej dacie skarżący mógł zlecić sporządzenie projektu budowlanego, wedle warunków zawartych w zapisach ww. aktu planistycznego. W konsekwencji trudno obarczać skarżącego winą za zintensyfikowanie działań inwestycyjnych w 2021 r., skoro dopiero wówczas możliwe było podjęcie działań związanych stricte z procesem inwestycyjnym, dotyczącym budowy nowej siedziby schroniska. Trudno także przyznać rację PWLW, że w zamyśle skarżącego, utrzymujący się stan (tj. funkcjonowanie schroniska w dotychczasowej siedzibie) miałby pozostawać niezmienny (k. 212 tom IV akt adm.), skoro skarżący podjął konkretne starania związane z przeniesieniem schroniska, opisywane w kolejnych wnioskach i pismach, a ponadto poniósł związane z tym nakłady finansowe (k. 59-98). Z argumentacji powołanej w uzasadnieniach obu decyzji zdaje się wydawać, że na wstępie swojej oceny, organy przyjęły nieuprawnione założenie o braku woli skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, co stanowiło przejaw niedopuszczalnej dowolności w ustaleniu stanu faktycznego, co więcej, sprzecznej z materiałem dowodowym. Nie sposób przy tym uznać, że osoba, która czyni wieloletnie starania w nabyciu działki pod budowę schroniska dla zwierząt, a następnie inicjuje szereg procedur ukierunkowanych na faktyczną realizację ww. zamierzenia oraz ponosi związane z tym koszty, nie przejawia woli budowy tego schroniska. O braku woli można by mówić jedynie, gdyby skarżący w ciągu ostatnich 7 lat nie wykonał żadnej czynności ukierunkowanej na wykonanie decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2014 r., albo podejmowałby jedynie czynności pozorne (co nie sposób stwierdzić mając na względzie przedłożoną przez skarżącego dokumentację). Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że skarżący podejmował realne w tym celu czynności, które jednak nie zostały przez organy dostrzeżone, a tym samym - nie spotkały się z jakąkolwiek oceną organów. Co więcej wyprowadzone przez PWLW wnioski o lekceważeniu przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, a także o 7-letniej zwłoce w jego wykonaniu oraz o braku podjęcia przez skarżącego próby udowodnienia stanu przeciwnego, pozostają w całkowitej sprzeczności z materiałem dowodowym, co oznacza, że dokonana przez ten organ ocena jest dowolna i jako taka, nie zasługuje na aprobatę sądu. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy nie rozważyły nawet w najmniejszym stopniu, słusznego interesu skarżącego we wnioskowanej zmianie decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2014 r., uznając - niejako arbitralnie, że skoro w ciągu 7 lat, nie wykonał on nałożonego nią obowiązku, to interes ten z góry nie zasługuje na uwzględnienie. Organy nie podjęły przy tym nawet próby oceny, czy podjęte w ww. okresie przez skarżącego, konkretnie opisane przez niego czynności (w części udokumentowane), stanowiły wyraz należytej staranności w wykonaniu tego obowiązku, wysuwając zamiast tego nieumotywowaną tezę, o lekceważącym w tym względzie podejściu skarżącego. Nie dokonały również oceny, w czym konkretnie przejawia się ów słuszny interes skarżącego w zmianie ww. decyzji oraz, czy jest on na tyle sprzeczny z interesem społecznym, że uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu wykonania ww. decyzji o 7 miesięcy. Co więcej, organy zawęziły rozumienie interesu społecznego jedynie do kwestii hipotetycznej uciążliwości prowadzenia schroniska w dotychczasowej lokalizacji oraz do braku przyzwolenia na akceptację tego stanu, w kontekście braku spełnienia normy odległościowej z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Organy nie odniosły się przy tym do szerszych konsekwencji natychmiastowej likwidacji schroniska w S. (co byłoby oczywistym skutkiem zaprzestania działalności w dotychczasowym miejscu wobec braku zakończenia procesu inwestycyjnego w K.), w tym pozbawienia lokalnej społeczności usług wyłapywania bezpańskich zwierząt oraz miejsca, w którym mogłyby być one umiejscawiane – co więcej aktywnie wdrażającego procedury adopcyjne i cieszącego się dobrą renomą (vide: rekomendacje; k. 193-197 tom III akt adm.). Uwadze organów umknęło również, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: "u.o.z."), które mogą powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa wart. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. Skarżący powoływał się w tym względzie na wiążące go z gminami kontrakty (w kontekście konieczności zapłaty kar umownych za ich zerwanie), co oznaczałoby, że likwidacja schroniska w S. może doprowadzić do pozbawienia gmin kontrahenta, któremu powierzono realizacje ww. zadań, a tym samym utrudnić, lub wręcz uniemożliwić im wywiązanie się z ustawowych obowiązków. Okoliczności tej organy jednak w żaden sposób nie zweryfikowały, mimo tego, że powinna ona podlegać rozważeniu w kontekście interesu społecznego, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Całokształt powyższych zaniedbań świadczy o nienależytym przeprowadzeniu przez organy postępowania wyjaśniającego, które nie odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. doprecyzowanej obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy nie dochowały ww. zasad, pomijając nie tylko podnoszone przez skarżącego twierdzenia, ale też złożony przez niego materiał dowodowy, który powinien był podlegać szczegółowej i wyczerpującej ocenie w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a. W konsekwencji organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, co z kolei przemawia za tym, że zapadłe rozstrzygnięcia zapadły w oderwaniu do materiału dowodowego oraz nie znajdują w nim oparcia. To zaś narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Również sporządzone przez organy uzasadnienia obu aktów, nie zawierają należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te skutkują finalnie brakiem rozpatrzenia istoty sprawy, a zatem niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadnia uchylenie obu wydanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy powinny wziąć pod uwagę powyższe rozważania i wskazania sądu, zarówno te nakazujące właściwe sprecyzowanie, a także rozważenie i wzajemne wyważenie przesłanek z art. 155 k.p.a., jak i te dotyczące konieczności uwzględnienia przy ich (swobodnej) ocenie całego, kompleksowo zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących jedynie wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 22) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.