II SA/Bk 700/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa T. – S. "D." - J. Z. w K. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 120 (słownie sto dwadzieścia) złotych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku Nr 30/2005, Komendant Granicznej Placówki P. Oddziału Straży Granicznej w B., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), nałożył na skarżącego J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo T. S. "D." karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ stwierdził, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2005 roku, kierowca pojazdu należącego do firmy skarżącego, okazał półroczna kartę opłaty drogowej nr [...], w której stwierdzono przeróbki w pozycji data wydania i data ważności. Przejazd natomiast bez ważnej karty opłaty drogowej po drogach krajowych stanowi naruszenia art. 42 ust. 1 oraz 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji pan J. Z. podniósł zarzut błędnego ustalenia, że okazana przez kierowcę karta opłaty drogowej nr [...] zawierała poprawki w pozycji data wydania i data ważności, stwierdzając, że data wydana karty jest nadana przez K. Zrzeszenie Przewoźników Drogowych w K. datownikiem w dniu zakupu karty, czego potwierdzeniem jest faktura zakupu karty. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nawiązując do § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 2, 3, 4, 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. nr 150, poz. 1684) stwierdził, że karta opłaty drogowej za przejazd niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w § 5 rozporządzenia, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ekspertyzy kryminalistycznej dokonanej przez funkcjonariuszy P. Oddziału Straży Granicznej oraz potwierdzającej jej opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku wydanej przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w B. ustalono, że kierowca kierujący samochodem pana J. Z., nie posiadał ważnej karty opłaty drogowej będącej dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana do kontroli karta opłaty drogowej miała bowiem chemicznie usunięte pierwotnie wpisane dane (ważna od 05.06.2004 rok do 04.12.2004 roku) i naniesione w ich miejsce nowe dane (ważna od 28.10.2004 do 27.04.2005 roku). Powyższe w ocenie organu II instancji uprawniało do nałożenia na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 złotych. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. J. Z. zarzucił organowi, iż dowolnie przyjął że karta była sfałszowana, w sytuacji kiedy to nikt nie przedstawił mu zarzutu fałszowania dokumentów. Podkreślił również, iż karta opłat drogowych nr [...] została kupiona w K. Zrzeszeniu Przewoźników Drogowych w K., co potwierdza faktura zakupu. Końcowo wniósł też o sprecyzowanie powodów ukarania karą pieniężną tj. tego czy jest to sfałszowanie, poprawianie czy też brak karty drogowej. Zdaniem strony ustalenie faktu dokonania na karcie przeróbki dat, jest zupełnie dowolna gdyż nie znajduje potwierdzenia w obiektywnym dowodzie. Skarżący zaakcentował, iż do dnia wydania decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...] nie zostało mu udowodnione, iż sfałszował dokument. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek po części z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd również do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonych decyzji. Zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005) Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 kpa należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 kpa. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów (o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w § 2 art. 10 kpa). "Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu" (teza druga wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, niepubl.). Kodeks nie nakłada na organ prowadzący postępowanie generalnej zasady podejmowania czynności dowodowych z udziałem strony. Ogranicza się jedynie do obowiązku powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodów ze świadków, biegłych oraz oględzin (art. 79 § 1 kpa). Podkreślić ponadto trzeba, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. I tak między innymi w fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 kpa), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie - art. 79 § 2, art. 95 kpa). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Swoistą sankcję za złamanie tej zasady przewiduje przepis art. 81 kpa. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, na podstawie których została ona ustalona. Przepis ten pełni jeszcze inną funkcję - przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego opartego na wskazanej triadzie środków dowodowych. Zapis art. 81 kpa odnosi się ogólnie do zebranych dowodów, stąd też przewidziane w nim obowiązki organów administracji rozciągają się na wszelkie środki dowodowe, jakie zostały uzyskane w postępowaniu wyjaśniającym w danej sprawie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 114). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparł się w tej mierze na protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2005 roku oraz materiale poglądowym dołączonym do akt. Dopiero po wydaniu przez Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w B. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku do akt sprawy została dołączona kserokopia opinii Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] kwietnia 2005 roku, w której wskazano iż przedmiotowa karta opłaty drogowej została sfałszowana. Na jej podstawie przede wszystkim organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, przyjmując ją za dowód w sprawie. Przy czym skarżący w żaden sposób nie był informowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości zgłaszania żądań. Tym samym został pozbawiony możliwości udziału w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organem II instancji. Na organie II instancji istniał natomiast ustawowy obowiązek zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Podkreślić ponadto należy, że pojęcie dowodu zostało zdefiniowane w art. 75 § 1 kpa i zgodnie z nim za dowód należy uznać wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Do materiałów należy zaliczyć całość akt sprawy, w tym protokoły, adnotacje, notatki itp. Niemniej jednak kserokopia opinii Nr [...] nie stanowi w żadnej mierze opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 75 § 1 kpa. Opinia ta została wydana w sprawie karnej przeciwko P. J. W. o posłużenie się przerobionym dokumentem ([...]) i to właśnie w tym postępowaniu i na jego potrzeby jest ona opinią biegłych. W przedmiotowej sprawie jest więc tylko opinią osób ją wystawiających i to nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem, przez co nie może być uznana za dokument urzędowy i nie ma żadnej mocy prawnej. Skoro więc u podstaw decyzji legła wymieniona w jej uzasadnieniu opinia, to w sposób istotny naruszono wymienione wyżej przepisy kpa. Również pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnym nadesłanych do sądu tj. protokół kontroli z dnia [...] marca 2005 roku, materiał poglądowy, informacja z K. Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w K. nie stanowią żadnego dowodu w sprawie i nie mają żadnej mocy prawnej w tym względzie, bowiem są one jedynie niepoświadczonymi urzędowo kserokopiami dokumentów. Niepoświadczona natomiast kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie (tak wskazał NSA w wyroku z dnia 20.05.2003 r., III SA 110/03, opublikowanym w bazie LEX nr 148853). Końcowo wskazać również należy, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany był też pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. "Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). W ocenie Sądu brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (takie stanowisko przyjmuje również NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1617/00, niepubl.). Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji (tak NSA w wyroku z 10.01.2002 roku, V SA 1227/01, opublikowany w bazie LEX pod nr 109326). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów procesowych, a także winien rozważyć czy z uwagi na toczące się postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej przeciwko P. J. W. o posłużenie się przerobionym dokumentem ([...]) nie należałoby zawiesić tegoż postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie karnej. Może mieć ono bowiem wypływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -